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盤活存量土地資產(chǎn)乃當(dāng)下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中解決新舊動能轉(zhuǎn)換、資源優(yōu)化配置、市場供需矛盾等重要課題的題中應(yīng)有之義和必然范式。本文將從政策與實(shí)踐、概念與內(nèi)涵、方式與路徑三個方面，分析國有存量土地盤活的現(xiàn)實(shí)路徑。

一、導(dǎo)言

上次我們探討了國有存量資產(chǎn)盤活的問題與策略（探索國有存量資產(chǎn)的盤活之道：問題與策略），這次我們翻起歷史“塵�！�，從靜默如詩的存量土地資產(chǎn)重新啟讀存量資產(chǎn)的盤活之道。曾經(jīng)，那些猶如被歲月遺落的角落，期待有朝一日能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力；而今，“春風(fēng)”化“細(xì)雨”，新政開新篇，政策為筆，資金作量，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與城市更新的雙輪驅(qū)動下，一場關(guān)于“喚醒沉睡土地資產(chǎn)”的戰(zhàn)役悄然打響。

國有存量土地資產(chǎn)盤活是當(dāng)前深化國企改革、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。中國經(jīng)濟(jì)正處于新舊動能轉(zhuǎn)換的時代，盤活存量資產(chǎn)不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，對很多企業(yè)而言甚至是生存問題。借用中國企業(yè)聯(lián)合會特約高級研究員劉興國的話，盤活企業(yè)存量土地資產(chǎn)的意義在于既能新增收入來源，緩解企業(yè)資金壓力，又能優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)持續(xù)發(fā)展能力，還有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，增加市場供給，拓展和優(yōu)化城市發(fā)展空間。在存量時代下，我們經(jīng)歷了新冠疫情、極端氣候事件、房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷等共同作用下的經(jīng)濟(jì)低谷時期。自新一輪國有企業(yè)改革深化提升行動和盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資相關(guān)政策發(fā)布以來，從國務(wù)院到地方政府都在積極扭轉(zhuǎn)發(fā)展局面，隨著存量政策持續(xù)顯效、增量政策有效落實(shí)、政策組合效應(yīng)不斷釋放，整個經(jīng)濟(jì)社會都在不斷向升向好。國務(wù)院國資委、自然資源部等相關(guān)部委積極推動國有存量土地盤活利用，各級地方政府和國有企業(yè)亦在加速探索實(shí)施，目前國有存量土地盤活工作已進(jìn)入全面推進(jìn)階段。

國有存量土地的盤活通常是指通過轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營、置換、收購等方式，改變土地用途或使用條件，以提高土地的利用效率和使用效益。盡管國家出臺相關(guān)辦法、發(fā)布試點(diǎn)案例為存量土地盤活利用提供了有效的法規(guī)依據(jù)，但針對當(dāng)前新形勢下涌現(xiàn)出的各種閑置低效土地類型，仍需要我們深入探索學(xué)習(xí)，尋找并落實(shí)能夠有效平衡各方利益主體的切實(shí)舉措。

二、政策與實(shí)踐

（一） 政策與試點(diǎn)

較之《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號）（以下簡稱《國辦發(fā)19號文》）文件發(fā)布，《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）（以下簡稱《國土資發(fā)147號文》）則更早由原國土資源部出臺。由此可見，盤活存量土地，推動城鄉(xiāng)土地資源更好地優(yōu)化配置和高效利用并不是當(dāng)下新提之課題，而是在更高的戰(zhàn)略角度推進(jìn)中國式現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推動經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的必然要求�！秶�辦發(fā)19號文》則在《國土資發(fā)147號文》的基礎(chǔ)上將有序盤活長期閑置但具有較大開發(fā)利用價值的項目資產(chǎn)（包括老舊廠房、文化體育場館和閑置土地等）列入重點(diǎn)盤活領(lǐng)域。隨后，國家發(fā)改委辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕561號），對閑置土地的盤活方式提出可采取資產(chǎn)升級改造與定位轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)專業(yè)化運(yùn)營管理、推動土地規(guī)劃調(diào)整等具體措施。同年，《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》（財資〔2022〕124號）和《關(guān)于推進(jìn)國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2022〕205號）兩個配套文件相繼出臺，進(jìn)一步細(xì)化提出：對于行政事業(yè)單位低效運(yùn)轉(zhuǎn)、閑置的房屋、土地等資產(chǎn)，可通過自用、共享、調(diào)劑、出租、處置等方式盤活；國有企業(yè)可通過自主、聯(lián)營、轉(zhuǎn)讓等多種方式推進(jìn)存量土地的改造開發(fā)，也可以由政府依法收回國有建設(shè)用地使用權(quán)重新供應(yīng)，并給予原國有建設(shè)用地使用權(quán)人合理補(bǔ)償。

為充分發(fā)揮典型案例示范帶動作用，自然資源部發(fā)布《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171 號），部署在15 個�。ㄊ校�44 個城市（區(qū)、縣）開展新一輪低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，支持試點(diǎn)城市重點(diǎn)從規(guī)劃統(tǒng)籌、收儲支撐、政策激勵和基礎(chǔ)保障四個方面探索創(chuàng)新政策舉措，完善激勵約束機(jī)制，推動盤活存量土地和低效用地。國務(wù)院國資委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組于今年3月召開的2024年第一次全體會議，指出積極開展“兩非”“兩資”相關(guān)處置出清工作，推動中央企業(yè)存量土地盤活利用，遴選試點(diǎn)項目，協(xié)調(diào)政策支持，提高企業(yè)存量土地盤活積極性。到今年5月，國務(wù)院國資委也發(fā)布了存量土地資產(chǎn)盤活利用試點(diǎn)的通知，要求中央企業(yè)上報存量土地盤活利用的試點(diǎn)項目，鼓勵國有資本運(yùn)營公司通過設(shè)立基金等機(jī)制，為中央企業(yè)盤活利用存量土地提供資金支持。

從2024年5月開始，自然資源部通過政策例會、視頻培訓(xùn)等方式，推動各地有力有效處置閑置盤活存量土地，隨后針對當(dāng)前盤活房地產(chǎn)存量土地存在的利用難、轉(zhuǎn)讓難、收回難等問題。自然資源部副部長劉國洪在5月17日國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上表示，要嚴(yán)格依法處置閑置土地，加大對存量土地盤活利用的支持力度，主要包括支持企業(yè)優(yōu)化開發(fā)、促進(jìn)市場流通轉(zhuǎn)讓和支持地方以合理價格收回土地。6月，自然資源部會同國家發(fā)展改革委等部委結(jié)合各地實(shí)踐探索，研究出臺了三個方面18條政策措施。8月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見》（自然資發(fā)〔2024〕149號），提出在嚴(yán)格落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的前提下，統(tǒng)籌實(shí)施農(nóng)用地集中連篇整治、有序整理盤活農(nóng)村零散、閑置、低效建設(shè)用地。10月，國新辦新聞發(fā)布會推出一攬子增量政策，在促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)方面，允許運(yùn)用專項債券等支持盤活存量閑置土地。11月，自然資源部隨即發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（自然資發(fā)〔2024〕242號），明確了收購目的、收購標(biāo)的物范圍、收購價格要求等多個方面，標(biāo)志著專項債用于土地儲備的正式重啟，為地方政府盤活存量閑置土地進(jìn)一步疏通了資金渠道。

在地方層面，如重慶以“三攻堅一盤活”（“一盤活”即盤活國有資產(chǎn)）改革推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，重慶各區(qū)縣黨政一把手、市屬國企主要負(fù)責(zé)人立下了改革攻堅的“軍令狀”，分別與市政府簽訂了《2024年度“三攻堅一盤活”改革突破目標(biāo)責(zé)任書》；上海市國資委、規(guī)劃資源局聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《市屬國企存量土地資源盤活利用三年行動方案（2023年—2025年）》的通知（滬規(guī)劃資源用〔2023〕93號），構(gòu)建“四個一批”（“更新一批、收儲一批、減量一批、保留一批”）統(tǒng)籌實(shí)施機(jī)制；南京市也出臺了《南京市盤活存量資產(chǎn)資源行動方案（2023—2025年）的通知》，提出盤活土地資源、固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等三大類存量資產(chǎn)資源，其中土地資源包括城鄉(xiāng)低效建設(shè)用地、農(nóng)村集體土地等。

（二） 探索與實(shí)踐

2022年底，國家發(fā)改委辦公廳組織征集和評估篩選了一批盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資典型案例，并發(fā)布《關(guān)于印發(fā)盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資典型案例的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕1023號），涉及盤活存量與改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合、挖掘閑置低效資產(chǎn)價值（如北京市平谷區(qū)聯(lián)東集團(tuán)盤活閑置土地資產(chǎn)項目）、發(fā)行REITs、實(shí)施特許經(jīng)營等八種典型存量資產(chǎn)盤活案例。今年8月，自然資源部利用司會同中國國土勘測規(guī)劃院，總結(jié)提煉了試點(diǎn)第一批18個典型案例，編制印發(fā)了《低效用地再開發(fā)試點(diǎn)第一批典型案例》，典型案例涉及各地探索創(chuàng)新了編制詳細(xì)規(guī)劃、加強(qiáng)收儲支撐、完善供應(yīng)方式、優(yōu)化地價工具等多種政策實(shí)施路徑，涌現(xiàn)出政府收儲（協(xié)議收回）、原始權(quán)人自主或聯(lián)合、企業(yè)通過二級市場收購等多種盤活模式，用空間煥新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級，用產(chǎn)業(yè)升級騰出了新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展空間，用片區(qū)綜合開發(fā)重塑了空間品質(zhì)。

據(jù)中國證券報報道，國有企業(yè)土地資產(chǎn)盤活專項基金由國務(wù)院國資委批準(zhǔn)，于2024年7月5日在京舉行成立儀式，由中國誠通控股集團(tuán)有限公司聯(lián)合中國東方資產(chǎn)管理股份有限公司共同發(fā)起設(shè)立（出資比例分別為30%和70%），中國誠通全資子公司誠通通盈基金管理有限公司擔(dān)任基金管理人。該專項基金總規(guī)模300億元，存續(xù)期限為10+2年，以市場化、專業(yè)化為運(yùn)作原則，以股權(quán)投資方式通過項目直投、設(shè)立子基金、定制化方式等形式開展，在國有企業(yè)盤活利用存量土地和附屬建筑物方面，發(fā)揮整合資源、資金投入等重要支撐作用，以提高國有資本配置效率。基金盤活業(yè)態(tài)主要為產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保障性租賃住房、人才公寓、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)用地等。

2024年9月18日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站刊發(fā)了一篇文章（題為：緊盯國資監(jiān)管責(zé)任落實(shí) 推動補(bǔ)齊管理短板 喚醒“沉睡”資產(chǎn)），強(qiáng)調(diào)了盤活閑置資產(chǎn)對合理擴(kuò)大有效投資、降低政府債務(wù)風(fēng)險等方面具有重要意義，并報告了幾年來各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的案例，可見在地方積極響應(yīng)推進(jìn)資產(chǎn)盤活的實(shí)踐中不乏有一些失職、失誤或是錯誤的行為出現(xiàn)。故而，嚴(yán)肅國資監(jiān)管職責(zé)落實(shí)，加強(qiáng)對資產(chǎn)盤活成效的監(jiān)督檢查，積極學(xué)習(xí)規(guī)范的試點(diǎn)案例顯得尤為重要。

三、概念與內(nèi)涵

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法（2019年修正）》，按照土地用途，我國土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。存量土地廣義上泛指城鄉(xiāng)建設(shè)已占有或使用的土地；狹義上特指城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的閑置未利用和開發(fā)利用不充分、不合理、產(chǎn)出低的土地，這些土地具有較大的開發(fā)利用潛力。從土地的使用狀況和開發(fā)程度來看，存量建設(shè)土地可以分為批而未供土地、閑置用地和低效用地。

何為批而未供土地？《關(guān)于在保增長保紅線行動中加快處理批而未用土地等工作的通知》（國土資電發(fā)〔2009〕44號）中首次提出“批而未用”這一概念，“批而未用”土地是指已經(jīng)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、但尚未實(shí)施征地和已經(jīng)批準(zhǔn)土地征收、但未實(shí)施供地的土地�！秶�土資源部關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》（國土資發(fā)〔2009〕106號）指出要按照上述文件部署，及時制定批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡土地的處理意見和整改方案，進(jìn)一步豐富了批而未供土地的內(nèi)涵。此后，《自然資源部關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》（自然資規(guī)〔2018〕1號）（以下簡稱“1號文件”）和《自然資源部辦公廳關(guān)于批而未供土地處置有關(guān)問題的通知》（自然資辦發(fā)〔2018〕49號）（以下簡稱“49號文件”）兩個重要文件，就消化批而未供土地和盤活閑置土地有關(guān)事項作出指示。

何為閑置用地？根據(jù)最新于2012年修訂的《閑置土地處置辦法》（原國土資源部第53號令），閑置土地是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地，已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。閑置用地包括已認(rèn)定為閑置用地和未認(rèn)定閑置用地。

何為低效用地？根據(jù)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）的城鎮(zhèn)低效用地的概念表述，結(jié)合《自然資源部辦公廳關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報批地類認(rèn)定的通知》（自然資辦函〔2022〕411號）（2022年4月15日起，地類認(rèn)定均要以第三次全國國土調(diào)查成果為統(tǒng)一底圖、底數(shù)），低效用地是指經(jīng)第三次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊且權(quán)屬清晰、不存在爭議的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，如老城區(qū)、城中村、老工業(yè)區(qū)等。

四、方式與路徑

（一）批而未供土地盤活意在調(diào)整指標(biāo)和完善手續(xù)

1. 申請撤銷批文、實(shí)施用地調(diào)整

對于確實(shí)不需要的用地或因規(guī)劃、政策調(diào)整等原因?qū)е聼o法征地或供地的，可以將用地批文整體或部分地塊作撤銷或調(diào)整處理，以調(diào)整規(guī)劃或改善供地條件，新增建設(shè)用地指標(biāo)，加快項目落地。根據(jù)1號文件和49號文件，以及地方政府出臺的批而未供土地處置相關(guān)政策，對“批而不征土地”（農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土地征收批準(zhǔn)未滿兩年，因規(guī)劃、政策調(diào)整等原因已不具備供地條件、不再實(shí)施征地的土地），可由市、縣人民政府逐級報省政府申請調(diào)整新用地；對“批而未征土地”（農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土地征收批準(zhǔn)已滿兩年，未實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案的土地），批準(zhǔn)文件整體或未實(shí)施部分自動失效；對“征而未供土地”（已實(shí)施補(bǔ)償安置方案，因相關(guān)規(guī)劃、政策調(diào)整，不具備供地條件的土地），可由市、縣人民政府逐級報省政府申請撤回或調(diào)整批準(zhǔn)文件。

2. 完善供地手續(xù)、及時補(bǔ)錄數(shù)據(jù)

對于項目用地未供即用等違法行為，應(yīng)及時查處，依法辦理供地手續(xù)。對實(shí)際已供地并實(shí)施建設(shè)但未辦理供地手續(xù)的，應(yīng)督促盡快辦理供地手續(xù)，無明確項目單位的，用地主體視情況確定為項目所在地人民政府或行業(yè)主管部門。對于項目已供地但未錄入“土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)”備案或備案不成功，導(dǎo)致系統(tǒng)認(rèn)定為批而未供土地的，應(yīng)及時補(bǔ)錄相應(yīng)供地信息，并上報自然資源部備案。

（二）閑置土地盤活重在鼓勵開發(fā)和政企合作

1. 鼓勵繼續(xù)開發(fā)、消除開發(fā)障礙

對企業(yè)有意愿、市場有需求的閑置土地，鼓勵企業(yè)優(yōu)化開發(fā)。一方面，由政府主導(dǎo)，消除閑置土地在開發(fā)建設(shè)中存在的障礙和問題，對于規(guī)劃或配套不合理、不完善的，協(xié)調(diào)調(diào)整、細(xì)化規(guī)劃，完善相關(guān)配套設(shè)施，使土地具備更好的開發(fā)條件；另一方面，對于已供地但尚未開發(fā)或已開工未竣工的閑置存量土地，可靈活適度調(diào)整開竣工日期和適當(dāng)放開分期開發(fā)、價款繳納要求（即對已完工的部分建筑可按比例繳納土地出讓價款并辦理不動產(chǎn)登記等手續(xù)），鼓勵有能力繼續(xù)開發(fā)的企業(yè)按照市場需求繼續(xù)開發(fā)，同時可依法合理免除因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致的違約責(zé)任。

2. 市場化處置、多樣化交易

對于長期處于閑置、原始土地使用權(quán)人無能力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、無法發(fā)揮效益的土地資產(chǎn)（包括已改制國有企業(yè)原生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地）可依法通過拍賣、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營等市場化手段進(jìn)行處置，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的變現(xiàn)和退出。在房地產(chǎn)市場方面，為降低交易成本和風(fēng)險，允許通過土地二級市場進(jìn)行房地產(chǎn)用地“帶押過戶”和推行預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度，同時優(yōu)化分割開發(fā)程序，補(bǔ)充協(xié)議完善出讓合同等方式引入合作開發(fā)者。對于其他“僵尸特困”企業(yè)，可以通過兼并重組、股權(quán)置換等方式，引入戰(zhàn)略投資者或行業(yè)龍頭企業(yè)進(jìn)行重整，重新投入資產(chǎn)盤活工作中。

3. 政企收購儲備、平等自愿交換

對于閑置土地，除依法收回情形外，各地政府可綜合考慮地塊具體情況，由納入名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)按照處置存量閑置土地清單使用專項債券資金有序收購符合條件的土地，優(yōu)先收回收購企業(yè)無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應(yīng)未動工的住宅用地和商服用地。其中一種特殊情況是因規(guī)劃、政策調(diào)整而導(dǎo)致閑置的土地，則可在繳清土地價款、落實(shí)項目資金的情況下，由政府以土地置換的方式予以協(xié)議收回，這種方式較好地解決了“大家都缺錢”的問題，也可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索土地增值收益分享機(jī)制。

值得一提的是，不論是上面的市場化處置，還是政府收回收購都需要加強(qiáng)資產(chǎn)評估和定價工作，確保資產(chǎn)處置的公平、公正和公開。

（三）低效土地盤活強(qiáng)調(diào)提能增效和混合開發(fā)

1. 產(chǎn)業(yè)提能增效、土地混合開發(fā)

對于空間利用不足或者用途不合理的區(qū)域低效用地，需結(jié)合城市更新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展等相關(guān)政策，充分考慮低效用地再開發(fā)路徑、企業(yè)擴(kuò)能擴(kuò)產(chǎn)需求和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要求，一是在不改變原有土地用途的前提下，片區(qū)工業(yè)用地可通過建設(shè)多層高標(biāo)準(zhǔn)廠房、增加開發(fā)建設(shè)地下空間、提高容積率、技術(shù)改造升級、整合周邊低效用地等方式以提能增效（各地對于是否補(bǔ)繳土地價款做法不一）；二是通過調(diào)整規(guī)劃土地用途、更改建設(shè)內(nèi)容、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局等方式，以突破容積率上限，增強(qiáng)固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度，充分發(fā)揮土地價值，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

對于布局零散、利用粗放的區(qū)域低效用地，可通過土地混合開發(fā)利用的盤活方式，解決低效用地再開發(fā)中的集約利用、協(xié)同發(fā)展問題。混合開發(fā)模式主要體現(xiàn)在規(guī)劃、土地用途和空間利用三個層面的創(chuàng)新。首先，在規(guī)劃層面，需統(tǒng)籌考慮連片收儲、整合歸宗，支持土地混合連片開發(fā)、用地功能兼容和空間多層次復(fù)合利用；其次，在土地用途層面，探索采用土地用途清單制管理新模式，支持土地用途混合利用和靈活轉(zhuǎn)換，簡化土地用途變更審批流程；最后，在空間利用層面， 可采用“TOD模式”的核心理念和一體化開發(fā)模式，最大限度實(shí)現(xiàn)空間多層次復(fù)合利用。

2. 政府收回收購、聯(lián)合自主盤活

對于無法繼續(xù)經(jīng)營的僵尸企業(yè)、淘汰產(chǎn)業(yè)涉及的低效用地，實(shí)施“騰龍換鳥”、產(chǎn)業(yè)重塑，由政府實(shí)施有償協(xié)議收回收購，同時支持企業(yè)依法破產(chǎn)清算。具體方式包括直接引導(dǎo)騰退或“倒逼”企業(yè)騰退兩種方式，前者即在協(xié)商情況下進(jìn)行騰退，后者則通過在政策扶持、稅收優(yōu)惠、行業(yè)監(jiān)管、融資信貸等多方面設(shè)置差別化政策或通過設(shè)置稅收貢獻(xiàn)等約束性指標(biāo)，實(shí)行“末位淘汰制”，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型增效或騰退。

對于有繼續(xù)開發(fā)或轉(zhuǎn)型升級可能的低效產(chǎn)業(yè)用地，以企業(yè)主導(dǎo)的聯(lián)合自主改造方式進(jìn)行盤活，有別于政府收回重供或企業(yè)自主改造的傳統(tǒng)模式，聯(lián)合自主改造是通過政府打破權(quán)屬界限，重新統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)整，對聯(lián)合開發(fā)企業(yè)（引入新的社會資本）進(jìn)行宗地劃分，企業(yè)自建區(qū)域由各自企業(yè)單獨(dú)辦證，政企或企業(yè)聯(lián)合開發(fā)的公共區(qū)域辦理共有產(chǎn)權(quán)。

五、謀定而后動

國有存量土地資產(chǎn)的盤活之道體現(xiàn)在土地利用的“節(jié)制開發(fā)”與“優(yōu)化利用”，以及政策實(shí)施的“簡政放權(quán)”與“市場優(yōu)先”，正如道家思想所主張的“道法自然”、“無為而治”。國家推行土地資產(chǎn)盤活一定是在尊重自然規(guī)律和順應(yīng)城市發(fā)展需求下的必然選擇。各級地方政府需深入解讀和利用中央及地方相關(guān)政策，對各資產(chǎn)資源情況進(jìn)行全面摸底調(diào)查，根據(jù)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，對存量土地進(jìn)行全盤考慮和重新定位，明確盤活方向和目標(biāo)，在政策支持和政府保障下，充分調(diào)動市場積極性，建立健全風(fēng)險防控機(jī)制，確保盤活工作合法合規(guī)、順利進(jìn)行，謀定而后動！