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一、政策背景

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，國有企業(yè)改革一直是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。目前，宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)力度持續(xù)加大，切實(shí)鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好的態(tài)勢不減，國有企業(yè)改革深化提升行動(dòng)也在如火如荼地進(jìn)行。

如今，國有企業(yè)改革深化提升行動(dòng)整體進(jìn)程已過半，深化國資國企改革將從多層面落實(shí)重點(diǎn)改革任務(wù)。國務(wù)院國資委在9月27日召開了國有企業(yè)改革深化提升行動(dòng)2024年第三次專題推進(jìn)會。國務(wù)院國資委黨委委員、副主任王宏志在會上表示，國有企業(yè)管理人員競爭上崗、末等調(diào)整和不勝任退出要在“更廣”“更深”上下功夫；到2025年，國有企業(yè)必須普遍推行末等調(diào)整和不勝任退出制度；要清晰界定退出標(biāo)準(zhǔn)，用好績效考核結(jié)果，進(jìn)一步規(guī)范退出的情形，不能用違法違紀(jì)、到齡退休、主動(dòng)離職等替代業(yè)績考核不合格的“退出”。

清華大學(xué)中國現(xiàn)代國有企業(yè)研究院研究主任周麗莎分析指出，這一制度的推行，意味著國有企業(yè)將更加注重管理人員的業(yè)績和能力，通過競爭上崗、末等調(diào)整和不勝任退出等方式，優(yōu)化國企的人力資源配置，確保定崗定責(zé)定薪，業(yè)績與薪酬掛鉤；同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)全員績效管理、全員業(yè)績與薪酬相掛鉤的重要手段。

由此可見，國家在提升國有企業(yè)經(jīng)營活力和運(yùn)行效率上已經(jīng)下定決心，在國有企業(yè)績效考核結(jié)果運(yùn)用、落實(shí)管理人員退出機(jī)制等方面將不再“打折扣”，不能“搞變通”。

二、適用對象

末等調(diào)整和不勝任退出制度的推出，引發(fā)了業(yè)界的廣泛討論，尤其是關(guān)于其真正指向?qū)ο缶烤故菄�企領(lǐng)導(dǎo)干部還是包括中層管理人員，是否涉及基層員工的問題。目前，業(yè)界普遍認(rèn)為，末等調(diào)整和不勝任退出制度的適用對象僅為國有企業(yè)各級管理層人員，不包括基層員工。

從過往政策來看，2018年10月，全國國有企業(yè)改革座談會提出完善管理人員選用和退出機(jī)制；2022年6月，國務(wù)院國資委副主任翁杰明提出“全面推行經(jīng)理層成員任期制和契約化管理，圍繞能進(jìn)能出，加快實(shí)施公開招聘、競爭上崗、末等調(diào)整和不勝任退出等市場化用工制度”；2024年2月，國企改革深化提升行動(dòng)2024年第一次專題推進(jìn)會中，回顧了“實(shí)施管理人員末等調(diào)整和不勝任退出制度”的工作進(jìn)展。第三次專題推進(jìn)會中王宏志又強(qiáng)調(diào)了，經(jīng)理層成員任期制和契約化管理要在“剛性兌現(xiàn)”“提質(zhì)擴(kuò)面”上下功夫，要參照經(jīng)理層成員任期制和契約化管理方式，更大范圍、分層分類落實(shí)管理人員經(jīng)營管理責(zé)任。從改革實(shí)踐來看，央企子企業(yè)和地方國企管理層推行末位調(diào)整和不勝任退出制度的比例不足八成，調(diào)整和退出平均人數(shù)比例均不足5%。由此可見，此次政策既是“經(jīng)理層成員任期制和契約化制度”的延續(xù)和深化，也是基于國企三項(xiàng)制度改革“能進(jìn)不能出、能上不能下”痼疾的對癥下藥。

然而，此次末等調(diào)整和不勝任退出制度雖針對的是國企管理層，但不代表國企基層員工繼續(xù)擁有“鐵飯碗”。國企三項(xiàng)制度改革、《國有企業(yè)內(nèi)部薪酬分配指引（人社廳發(fā)〔2023〕14號）》均提出了建立“三能”機(jī)制（管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減），通過科學(xué)合理的激勵(lì)約束機(jī)制、公正透明的考核機(jī)制，打造良性競爭的氛圍，有效改善國企長期存在的效率低、人浮于事的問題。此外，考核機(jī)制作為“末等調(diào)整”和“不勝任退出”的抓手，必然涉及到考核指標(biāo)在國企內(nèi)部自上而下指標(biāo)分解、壓力傳導(dǎo)的問題，也有不少國企內(nèi)部已經(jīng)實(shí)行了全員末等調(diào)整和不勝任退出制度。

因此，不論從既往政策方向，或是改革落實(shí)情況，還是考核機(jī)制規(guī)范運(yùn)行內(nèi)在訴求上看，“末等調(diào)整”和“不勝任退出”的政策發(fā)力點(diǎn)依然聚焦于國企管理層，并在一定程度上影響普通員工的工作環(huán)境和福利待遇。

三、末等調(diào)整制度

管理人員競爭上崗解決的是管理人員“能上”的問題，而末等調(diào)整則強(qiáng)調(diào)的是管理人員“能下”的機(jī)制。末等調(diào)整制度是落實(shí)國有企業(yè)績效考核結(jié)果“剛性兌現(xiàn)”的重要手段。末等調(diào)整并非末位淘汰，“末等”是指在考核等次中處于最低一檔，“末位”是指考核等次序位排在最后，“調(diào)整”是通過調(diào)崗降薪、離崗培訓(xùn)等措施來提升其工作績效，“淘汰”則是協(xié)商解除勞動(dòng)合同。因此，用“末等”取代“末位”的說法，更加準(zhǔn)確的界定了被考核人員在企業(yè)績效管理制度中的考核等級問題，“調(diào)整”要求則有效避免了優(yōu)中選差的強(qiáng)行“淘汰”機(jī)制。

末等調(diào)整常見方式為職位等級調(diào)整，就是將處于考核末等的管理人員調(diào)整至較低職位等級的崗位。在實(shí)踐中，也有國有企業(yè)通過“平職調(diào)崗”的方式來處理末等管理人員，即將管理人員保留崗位層級不變調(diào)整到其他崗位，或是將管理人員從“核心崗”調(diào)整到“非核心崗”。“平職調(diào)崗”措施有可能帶來國有企業(yè)通過“平職調(diào)崗”完全代替“末等調(diào)整”操作的風(fēng)險(xiǎn)，有考核結(jié)果運(yùn)用的“擦邊”之嫌。

針對末等人員的調(diào)整，不能剛性操作進(jìn)行降職降薪或者直接淘汰，既要科學(xué)合理地劃定末等調(diào)整的情形（如年度考核為“不稱職”等次，或連續(xù)兩個(gè)年度考核為“基本稱職”等次的，或360度評價(jià)結(jié)果處于末位的一定比例），也要與其它人力資源體系模塊有效聯(lián)動(dòng)，多方位應(yīng)用績效考核結(jié)果。對于末等人員調(diào)整的實(shí)施程序上，應(yīng)根據(jù)其績效表現(xiàn)以及后續(xù)的人崗匹配評價(jià)、崗位技能培訓(xùn)表現(xiàn)，依次采取組織談話、離崗培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗工作以及“不勝任”依法辭退等措施。

四、不勝任退出制度

不勝任退出制度是落實(shí)國有企業(yè)三項(xiàng)制度改革、任期制和契約化管理相關(guān)制度的重要環(huán)節(jié)，是針對那些經(jīng)過多次培訓(xùn)、輔導(dǎo)后仍無法達(dá)到崗位要求的管理人員，采取的更為直接的管理措施。不勝任退出制度需要“清晰界定退出標(biāo)準(zhǔn)”和“進(jìn)一步規(guī)范退出的情形”。

不勝任的評價(jià)是國有企業(yè)的一道難題，正如王宏志強(qiáng)調(diào)的，不能通過簡單劃線退出比例這樣的“一刀切”方式，同樣也不能完全依據(jù)核心領(lǐng)導(dǎo)人員的個(gè)人喜惡。不勝任的評價(jià)需要有客觀的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（即退出標(biāo)準(zhǔn)），而這一標(biāo)準(zhǔn)核心參照的就是崗位職責(zé)。只有明確國有企業(yè)各崗位的崗位職責(zé)，并將職責(zé)量化形成企業(yè)與管理人員的考核契約，才能客觀公正評價(jià)管理人員表現(xiàn)是否滿足所在崗位的基本條件，管理人員才能心服口服的接受。

在規(guī)范退出情形的要求上，王宏志重點(diǎn)提出：進(jìn)一步規(guī)范退出的情形，不能用違法違紀(jì)、到齡退休、主動(dòng)離職等替代業(yè)績考核不合格的“退出”。國企開除正式工是一項(xiàng)非常棘手的工作，尤其是對于我國西部地區(qū)，人事部門在統(tǒng)計(jì)市場化退出比例中，將一些非績效考核不合格退出事項(xiàng)統(tǒng)計(jì)進(jìn)去，以達(dá)到政策的要求。

對于經(jīng)理層人員不勝任退出，雖然大部分國有企業(yè)按照經(jīng)理層成員任期制契約化管理政策要求，與經(jīng)理層人員簽訂了“兩書一協(xié)議”（即《年度任務(wù)書》、《任期任務(wù)書》和《聘任協(xié)議》），但很多時(shí)候僅僅是走了形式，無法實(shí)現(xiàn)有效的“剛性兌現(xiàn)”。而從勞動(dòng)法的角度，企業(yè)往往需要面對辭退員工帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)�！秳趧�(dòng)法》第二十六條規(guī)定了普通員工不勝任退出情形：勞動(dòng)者不能勝任工作，經(jīng)過培訓(xùn)或者調(diào)整工作崗位，仍不能勝任工作的，用人單位可以解除勞動(dòng)合同，但是應(yīng)當(dāng)提前三十日以書面形式通知?jiǎng)趧?dòng)者本人。第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀(jì)要中，明確指出用人單位采取“末位淘汰”或“競爭上崗”等形式單方解除勞動(dòng)合同的行為，屬于違法行為。因此，不勝任退出不能以考核結(jié)果作為唯一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而必須要有崗位勝任評價(jià)，同時(shí)不能缺少培訓(xùn)/調(diào)崗、提前書面通知、法定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)缺匾�事�?xiàng)流程。

五、落地實(shí)操建議

根據(jù)周麗莎的觀點(diǎn)，本次國資委提出此制度，是為了在新一輪國企改革中將此制度做深做實(shí)，提升國有企業(yè)的管理效率和員工的工作效率，打破“鐵飯碗”，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。因此，本文建議在政策落實(shí)上需要做到“方向規(guī)則清晰明確、評價(jià)體系科學(xué)合理、執(zhí)行監(jiān)督實(shí)質(zhì)有效”。

首先，確定“自上而下、全面推行”的政策落實(shí)方向。在政策縱向落實(shí)上自上而下。末等調(diào)整和不勝任退出制度，需要在管理層優(yōu)先發(fā)力，逐級傳導(dǎo)，分類實(shí)施。管理人員需要重點(diǎn)關(guān)注與細(xì)化“能下”規(guī)則和不勝任評價(jià)機(jī)制，基層員工則強(qiáng)調(diào)公平競爭機(jī)制和人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化導(dǎo)向。在政策橫向落實(shí)上全面推行。在國有企業(yè)內(nèi)部，不能和其他政策落實(shí)一樣搞“部分試點(diǎn)”、“小范圍應(yīng)用”，這樣容易造成企業(yè)文化的割裂，也會極大影響企業(yè)內(nèi)部公平性，而需要確保同一層級的所有員工（包括企業(yè)集團(tuán)總部和下屬分子公司正式員工）同步落實(shí)政策，確保員工能夠平等接受。

其次，做好“頂層設(shè)計(jì)、制度先行”的政策落實(shí)準(zhǔn)備。末等調(diào)整和不勝任退出制度落實(shí)，需要配套和調(diào)整諸多國有企業(yè)內(nèi)部制度文件，才能達(dá)到理想政策落實(shí)效果。第一，建立完善薪酬激勵(lì)機(jī)制和績效管理體系，通過薪酬管理辦法確定企業(yè)內(nèi)部職位等級和薪酬等級，通過績效管理辦法確定企業(yè)員工考核機(jī)制以及考核結(jié)果運(yùn)用規(guī)則；第二，制定和完善企業(yè)人事管理制度、崗位說明書、崗位勝任評價(jià)辦法和培訓(xùn)管理辦法，人事管理制度需明確企業(yè)員工退出企業(yè)的情形以及退出補(bǔ)償?shù)缺匾�事�?xiàng)，崗位說明書用以確定崗位職責(zé)（作為員工考核、員工評價(jià)的核心依據(jù)之一），崗位勝任評價(jià)辦法用以確定末等人員是否符合崗位所需的必要要求，培訓(xùn)管理辦法需明確在確定員工不勝任崗位后企業(yè)采取的培訓(xùn)事項(xiàng)；第三，針對經(jīng)理層人員，按照任期制和契約化管理政策要求，需形成“兩書一協(xié)議”，明確量化經(jīng)營責(zé)任目標(biāo)和退出標(biāo)準(zhǔn)及條件，剛性落實(shí)市場化退出機(jī)制；第四，在上述制度制定或修訂完善后，擬定企業(yè)末等調(diào)整和不勝任退出實(shí)施辦法，結(jié)合公司實(shí)際，確定辦法的指導(dǎo)思想、原則、適用范圍、工作流程等內(nèi)容，形成企業(yè)末等調(diào)整和不勝任退出運(yùn)行規(guī)則，確保不與公司既有制度相沖突。

最后，完成“落地見效、監(jiān)督有效”的政策落實(shí)目標(biāo)。在國有企業(yè)末等調(diào)整和不勝任退出實(shí)施辦法以及相關(guān)制度制定和完善后，需要做好制度的宣貫，積極爭取員工對于制度落實(shí)的理解和支持。經(jīng)理層契約化“剛性兌現(xiàn)”是作為推行末等調(diào)整和不勝任退出制度的試金石，因此，建議優(yōu)先實(shí)質(zhì)性推行任期制與契約化管理，并逐步擴(kuò)大范圍，直至正式執(zhí)行末等調(diào)整和不勝任退出實(shí)施辦法。同步做好任期制與契約化管理實(shí)行的監(jiān)察工作，確保制度有效落地。一般由國有企業(yè)董事會下屬的薪酬與考核委員會或?qū)徲?jì)委員會負(fù)責(zé)該項(xiàng)監(jiān)察工作，重點(diǎn)執(zhí)行考核標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)察和考核過程監(jiān)察。對于制度涉及的考核標(biāo)準(zhǔn)，如崗位職責(zé)、崗位勝任評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、績效考核目標(biāo)與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，需要審核標(biāo)準(zhǔn)的合理性與科學(xué)性和評價(jià)方式的客觀性、量化性。對于制度涉及的考核過程，需要審核員工與直屬領(lǐng)導(dǎo)的主觀評價(jià)，盡可能將人為評價(jià)因素降低到可接受水平，同時(shí)堅(jiān)決杜絕執(zhí)行過程中人為操控的行為。