摘要：公共數(shù)據(jù)授權運營作為盤活國有數(shù)據(jù)資產(chǎn)的創(chuàng)新業(yè)態(tài)，是培育數(shù)據(jù)要素市場的關鍵突破口。目前國家層面尚未對公共數(shù)據(jù)授權運營模式做出統(tǒng)一規(guī)定，但各地政府積極探索實踐，公共數(shù)據(jù)授權運營模式上呈現(xiàn)多元化的特點。本文主要聚焦在公共數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一授權運營模式進行分析，并選取部分地區(qū)作為典型案例進行深度剖析。

一、引言

公共數(shù)據(jù)授權運營指政府（一般指縣級以上人民政府）指定本級公共數(shù)據(jù)主管部門，按程序依法授權法人或非法人組織，對授權的公共數(shù)據(jù)進行加工處理，開發(fā)形成公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，向社會提供并獲取合理收益的行為。

目前國家層面尚未對公共數(shù)據(jù)授權運營模式做出統(tǒng)一規(guī)定，各地政府便以“數(shù)據(jù)二十條”、“三年計劃”等重要文件的表述為理論和方向指引，積極探索公共數(shù)據(jù)授權運營工作。由于各地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結構、數(shù)據(jù)資源稟賦、政策導向等方面存在差異，因此各地方政府選擇的公共數(shù)據(jù)授權運營模式不盡相同，整體而言呈現(xiàn)多元化的特點�；�于被授權主體所運營的公共數(shù)據(jù)的集中性和全面性，可以將運營模式分為三類：集中統(tǒng)一授權模式、分領域集中授權模式、場景式分散授權模式。本文主要聚焦在公共數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一授權運營模式進行分析，并選取部分地區(qū)作為典型案例進行深度剖析。

二、公共數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一授權模式概述

集中統(tǒng)一授權模式是指地方政府或地方數(shù)據(jù)管理部門將本地區(qū)所有公共數(shù)據(jù)授權給某一主體進行運營，該模式的代表地區(qū)有上海市、福建省、廣州市、成都市等。在集中統(tǒng)一授權模式下，大致又可以分為兩類：統(tǒng)一授權集中運營模式（平臺公司整體授權模式）和分級授權模式。

（一）統(tǒng)一授權集中運營模式

統(tǒng)一授權集中運營模式，也可稱為平臺公司整體授權模式，比如上海。該模式下，一般將公共數(shù)據(jù)整體運營權授予地方國有獨資企業(yè)（數(shù)據(jù)集團、大數(shù)據(jù)公司、城投公司等），由其作為公共數(shù)據(jù)授權運營的主要載體，承擔公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用工作。2022年9月，上海市政府辦公廳授權上海數(shù)據(jù)集團有限公司作為公共數(shù)據(jù)授權運營主體對公共數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用。

（二）分級授權模式

分級授權模式，即實行“運商分離”或“管運分離”策略，比如福建省、貴州省、成都市、揚州市等。該模式下主要由地方政府作為授權主體，統(tǒng)一先將公共數(shù)據(jù)整體運營權授予地方國有獨資企業(yè)（數(shù)據(jù)集團、大數(shù)據(jù)公司、城投公司等），由其作為一級開發(fā)主體負責公共數(shù)據(jù)平臺建設和運營，通過平臺進行公共數(shù)據(jù)匯聚、存儲、管理。而數(shù)據(jù)使用單位作為二級開發(fā)主體，申請對公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。該模對一級、二級開發(fā)主體進行清晰的權責定位，分別負責公共數(shù)據(jù)初加工和深加工，形成“一級預處理，二級深加工”的合作模式。比如福建省數(shù)據(jù)管理局授權福建省大數(shù)據(jù)集團有限公司作為全省公共數(shù)據(jù)資源一級開發(fā)主體，數(shù)據(jù)管理局會同一級開發(fā)主體按照有關條件和應用場景選擇二級開發(fā)主體，對二級開發(fā)主體的數(shù)據(jù)使用進行授權。

三、集中統(tǒng)一授權模式優(yōu)劣勢分析

目前，較大部分地區(qū)都采取了公共數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一授權運營模式，在該種模式下：

（1）安全可信程度高。運營主體由政府組建或與政府關系密切，權威性較高；同時也便于數(shù)據(jù)管理部門對運營主體進行嚴格監(jiān)管和審核，確保公共數(shù)據(jù)的安全性和隱私保護。

（2）利于公共數(shù)據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調。便于充分整合某一地區(qū)所有公共數(shù)據(jù)資源，并推動跨領域數(shù)據(jù)的聯(lián)合調用，最大程度發(fā)揮公共數(shù)據(jù)價值，形成規(guī)模效應。

（3）避免國有資產(chǎn)流失。將公共數(shù)據(jù)資源視為國有資產(chǎn)資源授權地方國有企業(yè)運營，避免了由于公共數(shù)據(jù)權屬未定而產(chǎn)生的社會爭議或潛在的國有資產(chǎn)流失問題。

（4）引導和示范作用。目前數(shù)據(jù)要素市場屬于新興市場，盈利模式尚不清晰，集中統(tǒng)一授權地方國企開發(fā)利用，可以起到很好的引導和示范作用。

（5）對于統(tǒng)一授權集中運營模式，將公共數(shù)據(jù)集中授權單一主體負責開發(fā)利用，可能產(chǎn)生壟斷風險，抑制市場競爭和創(chuàng)新活力；如何確保國有企業(yè)在運營過程中始終具有高效率，以及如何持續(xù)保障技術領先、持續(xù)推出有競爭力的數(shù)據(jù)產(chǎn)品、數(shù)據(jù)服務，是統(tǒng)一授權集中運營模式的一大挑戰(zhàn)。

（6）而分級授權模式，在一定程度上兼顧了安全和運營效率。地方國企既受政府完全管控，面向政府提供數(shù)據(jù)服務，保障域內(nèi)公共數(shù)據(jù)的安全，也能靈活應對二級市場需求，面向市場提供數(shù)據(jù)化公共服務。關鍵是能持續(xù)吸引公共數(shù)據(jù)市場第三方參與主體，活躍數(shù)據(jù)市場，提供有競爭力的數(shù)據(jù)產(chǎn)品、數(shù)據(jù)服務。

四、案例剖析：上海市

（一）公共數(shù)據(jù)授權運營相關政策

自2012年以來，上海市在全國率先探索公共數(shù)據(jù)資源開放工作。2018年1月，國家確定上海等五地開展公共信息資源開放試點工作。此后，上海市圍繞公共數(shù)據(jù)資源的流通利用和市場化運營不斷完善法律法規(guī)與政策制度框架，積極探索公共數(shù)據(jù)授權運營工作。

• 2021年7月29日，上海市發(fā)改委印發(fā)《上海市促進城市數(shù)字化轉型的若干政策措施》（滬發(fā)改規(guī)范〔2021〕8號），2021年9月1日起實施�！洞胧�》是上海數(shù)字化轉型“1+3+1+1”制度體系的重要組成部分，提出要探索公共數(shù)據(jù)授權運營制度。

探索公共數(shù)據(jù)授權運營制度。依托市大數(shù)據(jù)資源平臺,建設安全可信的數(shù)據(jù)開放利用環(huán)境,建立政府公共數(shù)據(jù)授權運營機制,建立完善多元化主體公平準入的運營體系,允許醫(yī)療、交通、金融等特定領域公共數(shù)據(jù)授權特定機構進行開發(fā)利用,健全授權、監(jiān)管、定價等管理制度。探索按一定使用次數(shù)付費、彌補數(shù)據(jù)治理成本的公共數(shù)據(jù)使用機制。

• 2021年11月25日，上海市十五屆人大常委會第三十七次會議表決通過《上海市數(shù)據(jù)條例》，自2022年1月1日起實施�！稐l例》提出要健全公共數(shù)據(jù)資源體系，明確上海市將統(tǒng)一規(guī)劃公共數(shù)據(jù)授權運營平臺。

本市建立公共數(shù)據(jù)授權運營機制，提高公共數(shù)據(jù)社會化開發(fā)利用水平。市政府辦公廳應當組織制定公共數(shù)據(jù)授權運營管理辦法，明確授權主體，授權條件、程序、數(shù)據(jù)范圍，運營平臺的服務和使用機制，運營行為規(guī)范，以及運營評價和退出情形等內(nèi)容。市大數(shù)據(jù)中心應當根據(jù)公共數(shù)據(jù)授權運營管理辦法對被授權運營主體實施日常監(jiān)督管理。

被授權運營主體應當在授權范圍內(nèi)，依托統(tǒng)一規(guī)劃的公共數(shù)據(jù)運營平臺提供的安全可信環(huán)境，實施數(shù)據(jù)開發(fā)利用，并提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務。市政府辦公廳應當會同市網(wǎng)信等相關部門和數(shù)據(jù)專家委員會，對被授權運營主體規(guī)劃的應用場景進行合規(guī)性和安全風險等評估。授權運營的數(shù)據(jù)涉及個人隱私、個人信息、商業(yè)秘密、保密商務信息的，處理該數(shù)據(jù)應當符合相關法律、法規(guī)的規(guī)定。市政府辦公廳、市大數(shù)據(jù)中心、被授權運營主體等部門和單位，應當依法履行數(shù)據(jù)安全保護義務。

通過公共數(shù)據(jù)授權運營形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，可以依托公共數(shù)據(jù)運營平臺進行交易撮合、合同簽訂、業(yè)務結算等；通過其他途徑簽訂合同的，應當在公共數(shù)據(jù)運營平臺備案。

• 2022年6月12日，上海市人民政府辦公廳印發(fā)《上海市數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展“十四五”規(guī)劃》（滬府辦發(fā)〔2022〕11號），《規(guī)劃》旨在推動上海市數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化建設，指出要完善數(shù)據(jù)要素市場，挖掘公共數(shù)據(jù)價值，試點公共數(shù)據(jù)授權運營工作。

試點在醫(yī)療、交通等領域開展公共數(shù)據(jù)授權運營，探索試點公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證，深入挖掘公共數(shù)據(jù)價值。

落實《上海市數(shù)據(jù)條例》，加快出臺市公共數(shù)據(jù)授權運營管理辦法等配套文件，試點開展公共數(shù)據(jù)授權運營服務。

• 2022年12月31日，上海市經(jīng)濟信息化委、上海市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室印發(fā)《上海市公共數(shù)據(jù)開放實施細則》（滬經(jīng)信規(guī)范〔2022〕12號），自2022年12月31日起施行�！都殑t》對公共數(shù)據(jù)的開放范圍、開放機制、數(shù)據(jù)利用等方面進行細化、鞏固與創(chuàng)新，提出要探索公共數(shù)據(jù)授權運營。

本市探索開展公共數(shù)據(jù)授權運營，鼓勵相關主體面向社會提供公共數(shù)據(jù)深度加工、模型訓練、系統(tǒng)開發(fā)、數(shù)據(jù)交付、安全保障等市場化服務。公共數(shù)據(jù)授權運營具體按照本市有關規(guī)定執(zhí)行。

• 2023年7月22日，上海市人民政府辦公廳印發(fā)《立足數(shù)字經(jīng)濟新賽道推動數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展行動方案（2023-2025年）》（滬府辦發(fā)〔2023〕14號），旨在推動數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升數(shù)字經(jīng)濟質量�！斗桨浮分赋�，要建立數(shù)據(jù)要素價值轉化體系，創(chuàng)新數(shù)據(jù)產(chǎn)權范式，保障企業(yè)數(shù)據(jù)資源持有權、加工使用權、產(chǎn)品經(jīng)營權，推動公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)分類分級確權授權。

（二）公共數(shù)據(jù)授權運營機制

1. 公共數(shù)據(jù)授權運營總體思路

上海市采用統(tǒng)一授權集中運營的公共數(shù)據(jù)運營模式，其具體運營思路如下：

（1）上海市政府辦公廳組織并制定授權運營管理辦法，明確授權條件、程序、數(shù)據(jù)范圍，運營平臺的服務和使用機制，運營行為規(guī)范，以及運營評價和退出情形等內(nèi)容。同時，市政府辦公廳作為授權主體，明確上海數(shù)據(jù)集團承擔授權運營主體職責，后者獲取全市公共數(shù)據(jù)運營權限。

（2）上海市大數(shù)據(jù)中心負責向上海數(shù)據(jù)集團提供上海市公共數(shù)據(jù)。

（3）上海市網(wǎng)信部門和數(shù)據(jù)專家委員會會同市政府辦公廳對授權運營主體進行合規(guī)性與風險性的監(jiān)督評估。

（4）上海數(shù)據(jù)集團作為公共數(shù)據(jù)授權運營主體，負責搭建、運營、維護授權運營平臺，有權對公共數(shù)據(jù)進行加工處理并開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品。

（5）數(shù)據(jù)需求方，即第三方公共數(shù)據(jù)使用主體可以與上海數(shù)據(jù)集團就公共數(shù)據(jù)的使用開發(fā)進行溝通并達成協(xié)議，依據(jù)協(xié)議規(guī)定對公共數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用。

圖1. 上海市公共數(shù)據(jù)授權運營機制

上海市成立上海數(shù)據(jù)集團并將公共數(shù)據(jù)、國企數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)及其他社會數(shù)據(jù)的統(tǒng)一授權、集中運營，是我國公共數(shù)據(jù)授權運營的一個創(chuàng)新舉措，有利于將上海數(shù)據(jù)集團打造成為數(shù)據(jù)要素市場化配置核心載體，有利于上海市的公共數(shù)據(jù)和國企數(shù)據(jù)加速向上海數(shù)據(jù)集團的數(shù)據(jù)平臺上匯聚、流通、開發(fā)利用，有利于保障公共數(shù)據(jù)和國企數(shù)據(jù)市場化運營安全底線。

2. 公共數(shù)據(jù)授權運營主體

2022年9月27日，上海市政府辦公廳正式授權上海數(shù)據(jù)集團開展上海市公共數(shù)據(jù)運營業(yè)務，上海數(shù)據(jù)集團被授予公共數(shù)據(jù)加工權、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務運營權以及平臺運營權等。作為上海市公共數(shù)據(jù)授權運營主體，上海數(shù)據(jù)集團在授權范圍內(nèi)，依托統(tǒng)一規(guī)劃的公共數(shù)據(jù)運營平臺提供的安全可信環(huán)境，實施數(shù)據(jù)開發(fā)利用，并提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，以期以公共數(shù)據(jù)為牽引，加快實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)資源的整合與布局。

在實行公共數(shù)據(jù)授權運營工作過程中，上海數(shù)據(jù)集團不僅負責數(shù)據(jù)運營平臺搭建、技術支持和市場化運營，還獲得授權基于運營平臺進行公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務的研發(fā)利用，面向市場供給。同時，上海數(shù)據(jù)集團還可以進一步與第三方公共數(shù)據(jù)使用主體進行協(xié)商溝通并簽署授權協(xié)議，后者根據(jù)協(xié)議獲得的公共數(shù)據(jù)集自身通過合法方式采集的其他數(shù)據(jù)進行加工處理，開發(fā)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品并向社會提供有償數(shù)據(jù)服務。

在公共數(shù)據(jù)授權運營平臺與技術體系搭建方面，上海數(shù)據(jù)集團構建一體化城市數(shù)據(jù)支撐底座，即城市數(shù)據(jù)空間的關鍵基礎設施——“天機·智信”平臺，并依托“浦江數(shù)鏈”“數(shù)字信任”體系提供身份認證、訪問控制、授權管理、安全審計、過程可追溯的關鍵技術能力，建立起兼顧數(shù)據(jù)歸集、加工處理、計算管理、產(chǎn)品開發(fā)、場景應用和調度監(jiān)管的數(shù)據(jù)基礎設施，為數(shù)據(jù)運營、流通和交易等提供可靠的信任基礎和安全保障。

在公共數(shù)據(jù)生態(tài)建設與產(chǎn)品開發(fā)方面，上海數(shù)據(jù)集團依托運營平臺在數(shù)據(jù)產(chǎn)品化開發(fā)、注冊、登記、評估等方面的功能，以公共數(shù)據(jù)授權運營為牽引，布局重點領域數(shù)據(jù)產(chǎn)品應用，融合開發(fā)企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)，提供數(shù)據(jù)治理咨詢、解決方案、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)信任安全等服務，目前已經(jīng)聚集一批具有客戶資源的垂直領域數(shù)據(jù)運營商，有助于激活公共數(shù)據(jù)運營生態(tài)，完善公共數(shù)據(jù)授權運營機制。在進行產(chǎn)品與服務開發(fā)時，上海數(shù)據(jù)集團將優(yōu)先關注人工智能、醫(yī)療健康、科技金融、智慧司法、數(shù)字商貿(mào)、交通運輸、智能制造、社會治理等領域。目前上海市已上線多款公共數(shù)據(jù)應用產(chǎn)品，涉及企業(yè)信用服務、普惠金融、企業(yè)風控、國際貿(mào)易真實性分析、群租房管理、社區(qū)停車管理等場景，其中金融風控類場景應用產(chǎn)品基于上海市工商、稅務、社保、公積金、司法、經(jīng)營狀況等多維度數(shù)據(jù)進行開發(fā)，已被工商銀行、建設銀行等多家金融機構使用。

整體來看，上海市已初步建設完成“1+2+4+X”的公共數(shù)據(jù)整體架構體系�！�1”是1個具有數(shù)據(jù)匯聚、存儲、管理等功能的數(shù)據(jù)底座，“2”是2套數(shù)據(jù)生命周期管理，指建設數(shù)字信任和數(shù)據(jù)安全體系，為數(shù)據(jù)利用提供安全和運營支撐，“4”是四類數(shù)據(jù)開發(fā)服務工具，“X”是指支持X個數(shù)據(jù)價值場景的對外服務和發(fā)布。

（三）上海市數(shù)據(jù)集團有限公司簡介

1. 公司發(fā)展沿革

上海數(shù)據(jù)集團是上海市委、市政府批準成立的以數(shù)據(jù)為核心業(yè)務的具有功能保障屬性的市場競爭類企業(yè)，其歷史沿革如下：

2022年5月23日，上海市政府正式批復同意組建上海數(shù)據(jù)集團有限公司；

2022年9月22日，上海數(shù)據(jù)集團注冊成立；

2022年9月27日，市政府辦公廳正式授權上海數(shù)據(jù)集團開展上海市公共數(shù)據(jù)運營業(yè)務；

2022年9月29日，上海數(shù)據(jù)集團正式揭牌；

2022年12月30日，上海市數(shù)字證書認證中心有限公司、上海億通國際股份有限公司、上海市大數(shù)據(jù)股份有限公司、上海數(shù)據(jù)交易所有限公司等四家企業(yè)劃轉至上海數(shù)據(jù)集團；

2023年5月27日，上海數(shù)據(jù)集團金融科技有限公司成立；

2023年9月11日，上海市聯(lián)合征信有限公司劃轉至上海數(shù)據(jù)集團；

2023年10月30日，“上數(shù)天機·智信”平臺1.0上線運行；

上海數(shù)據(jù)集團注冊資本50億元，目前下屬企業(yè)6家，參股企業(yè)2家。

圖2. 上海數(shù)據(jù)集團股權結構圖

2. 公司定位及主要業(yè)務

上海數(shù)據(jù)集團是上海市一體化城市大數(shù)據(jù)資源基礎治理的支撐主體和公共數(shù)據(jù)授權運營主體，圍繞數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化以及完善生態(tài)等方面進行布局，作為數(shù)據(jù)治理體系共建者、數(shù)據(jù)資源體系開拓者、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展引領者、數(shù)字政府建設推動者、國際數(shù)據(jù)合作先行者，致力于成為世界一流的數(shù)據(jù)要素型企業(yè)。

上海數(shù)據(jù)集團的職責有以下幾個方面：承擔推動數(shù)據(jù)交易流通，實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的融合治理、開發(fā)利用；負責主導上海市重點行業(yè)領域的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)投資與布局，成為數(shù)據(jù)領域關鍵技術的布局者；參與上海市重大數(shù)據(jù)基礎設施的投資建設，成為關鍵設施平臺的建設者和運營者。

上海數(shù)據(jù)集團業(yè)務包含四大板塊：基石業(yè)務板塊——數(shù)據(jù)基礎設施服務，建設運營城市級數(shù)據(jù)基礎設施，為城市數(shù)據(jù)暢通體系提供共性能力支撐；核心業(yè)務板塊——數(shù)據(jù)運營服務，開拓數(shù)據(jù)資源化、數(shù)據(jù)產(chǎn)品化、數(shù)據(jù)資產(chǎn)化等服務，實現(xiàn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，賦能產(chǎn)業(yè)數(shù)字化；重點業(yè)務板塊——政企數(shù)字化服務，推動政府、企業(yè)等的數(shù)字化進程，促進公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)源頭供給質量提升；拓展業(yè)務板塊——數(shù)據(jù)生態(tài)發(fā)展服務，打造數(shù)據(jù)共同體，引領數(shù)據(jù)生態(tài)創(chuàng)新發(fā)展，推動數(shù)字經(jīng)濟做強做優(yōu)做大。