新《公司法》下，如何強(qiáng)化城投企業(yè)外部董事建設(shè)
摘要：新《公司法》對“國家出資公司”單獨(dú)成章，并從法律層面對國有企業(yè)外部董事建設(shè)提出了明確要求。本文對新《公司法》中涉及外部董事的核心條款進(jìn)行解讀的基礎(chǔ)上，就如何推進(jìn)城投企業(yè)建立外部董事制度以適應(yīng)新《公司法》的要求給出對策建議。
一、引言
2024年7月1日，修訂后的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱“新公司法”）正式實施。新公司法背景下，對于加強(qiáng)董事會建設(shè)，包括外部董事建設(shè)提出了新要求。新一輪國企改革深化提升行動也要求加強(qiáng)外部董事隊伍建設(shè)，拓寬外部董事來源渠道，建立完善支持外部董事履行職權(quán)的配套制度。由此可見，國有企業(yè)建立、完善外部董事制度為大勢所趨、勢在必行之舉。城投企業(yè)作為地方國有企業(yè)，也應(yīng)規(guī)范外部董事建設(shè)，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，不斷提升企業(yè)科學(xué)化治理能力和水平。
二、新《公司法》與外部董事相關(guān)條款解讀
（一）建立“外部董事過半數(shù)”機(jī)制
第173條規(guī)定：“國有獨(dú)資公司的董事會成員中，應(yīng)當(dāng)過半數(shù)為外部董事，并應(yīng)當(dāng)有公司職工代表”。
新《公司法》新增了國有獨(dú)資公司董事會成員“過半數(shù)為外部董事”的規(guī)定。這意味著，外部董事過半數(shù)將成為國企法人治理結(jié)構(gòu)中的重要法定機(jī)制。當(dāng)然上述機(jī)制在政策層面其實早有規(guī)定，各地國有企業(yè)也在做積極探索。比如《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）明確提出“加強(qiáng)董事會內(nèi)部的制衡約束，國有獨(dú)資、全資公司的董事會和監(jiān)事會均應(yīng)有職工代表，董事會外部董事應(yīng)占多數(shù)，落實一人一票表決制度，董事對董事會決議承擔(dān)責(zé)任”。而新《公司法》將“外部董事占多數(shù)”從政策層面上升到了法律層面。另外，除了國有獨(dú)資公司，集團(tuán)所屬全資子公司也同樣應(yīng)大力推進(jìn)外部董事過半數(shù)制度。
外部董事人數(shù)過半數(shù)有利于提高公司治理的獨(dú)立性和有效性，避免決策過于集中于內(nèi)部人，增加監(jiān)督和制衡機(jī)制。外部董事過半數(shù)機(jī)制能否發(fā)揮其應(yīng)用的作用，關(guān)鍵在于外部董事能否在重大決策、重大風(fēng)險管理等方面作出獨(dú)立于經(jīng)理層的判斷和選擇，而不被內(nèi)部人控制，讓外部董事真正成為決策者、監(jiān)督者、參與者和引導(dǎo)者。
（二）可設(shè)立審計委員會代行監(jiān)事會職權(quán)的治理架構(gòu)
第69條規(guī)定：“有限責(zé)任公司可以按照公司章程的規(guī)定在董事會中設(shè)置由董事組成的審計委員會，行使本法規(guī)定的監(jiān)事會的職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會或者監(jiān)事。公司董事會成員中的職工代表可以成為審計委員會成員”。
第176條規(guī)定：“國有獨(dú)資公司在董事會中設(shè)置由董事組成的審計委員會行使本法規(guī)定的監(jiān)事會職權(quán)的，不設(shè)監(jiān)事會或者監(jiān)事�！�
新《公司法》進(jìn)一步明確了國有獨(dú)資公司可設(shè)立審計委員會代行監(jiān)事會職權(quán)的治理架構(gòu)，并明確職工董事可以成為審計委員會委員。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕36號）規(guī)定，審計委員會應(yīng)由外部董事組成。審計委員會成員全部由外部董事組成的結(jié)構(gòu)設(shè)置，有利于確保審計委員會的獨(dú)立性和客觀性，從而提高審計工作的質(zhì)量和效率。對于采取以審計委員會代替監(jiān)事會結(jié)構(gòu)的國有企業(yè)而言，外部董事不僅要負(fù)責(zé)內(nèi)部審計責(zé)任，而且還有承擔(dān)監(jiān)督檢查、提出議案、代表訴訟等義務(wù)，職責(zé)與義務(wù)范圍有擴(kuò)大。
（三）董事會會議和表決方式更加靈活
第24條規(guī)定：“公司股東會、董事會、監(jiān)事會召開會議和表決可以采用電子通信方式，公司章程另有規(guī)定的除外”。
實務(wù)中，因受事務(wù)和時間沖突所限，董事難以每次均到現(xiàn)場參與董事會會議，因此新公司法給予了不能到達(dá)現(xiàn)場的董事以電子通信方式參與會議及表決權(quán)利，這樣更便于外部董事行使職權(quán)。
（四）強(qiáng)化外部董事忠實勤勉義務(wù)與責(zé)任
新《公司法》秉持著“權(quán)責(zé)利”對等的原則，將忠實勤勉義務(wù)貫穿始終，明確和強(qiáng)化了董監(jiān)高人員應(yīng)盡職責(zé)。外部董事作為董事會重要成員，承擔(dān)著重要的責(zé)任和義務(wù)。
第180條規(guī)定：“董事、監(jiān)事、高級管理人員對公司負(fù)有忠實義務(wù)，應(yīng)當(dāng)采取措施避免自身利益與公司利益沖突，不得利用職權(quán)牟取不正當(dāng)利益。董事、監(jiān)事、高級管理人員對公司負(fù)有勤勉義務(wù)，執(zhí)行職務(wù)應(yīng)當(dāng)為公司的最大利益盡到管理者通常應(yīng)有的合理注意�！�
從該規(guī)定來看，忠實義務(wù)是一種消極義務(wù)，本質(zhì)在于限制外部董事的某些行為，避免個人利益和公司利益之間發(fā)生沖突。勤勉義務(wù)則是一種積極義務(wù),本質(zhì)在于界定履職過程中的合理注意義務(wù)。新《公司法》對忠實勤勉義務(wù)的具體適用規(guī)范進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。關(guān)于忠實義務(wù)，第181條進(jìn)行了具體列舉，并在182條至184條特別列舉了關(guān)聯(lián)交易、利用公司商業(yè)機(jī)會和競業(yè)限制三種類型。關(guān)于勤勉義務(wù)的具體規(guī)定，散見于各個章節(jié)，如第51條規(guī)定的催繳出資義務(wù)。
在健全董監(jiān)高義務(wù)體系的基礎(chǔ)上，新《公司法》強(qiáng)化董監(jiān)高對公司、股東或第三人承擔(dān)的責(zé)任，加大對公司內(nèi)部治理人員的追責(zé)力度。在關(guān)聯(lián)交易、維護(hù)資本充實、故意或重大過失、損害公司和股東利益的行為上，新《公司法》規(guī)定了11種賠償責(zé)任。相較于之前的公司法而言，新公司法加重了違反勤勉義務(wù)的法律責(zé)任，意在使外部董事在享有權(quán)利的同時積極履職，使得權(quán)利與責(zé)任更匹配。與此同時，新《公司法》第193條新增董事責(zé)任保險規(guī)則，規(guī)定公司可以在董事任職期間為董事因執(zhí)行公司職務(wù)承擔(dān)的賠償責(zé)任投保責(zé)任保險，以降低董事的任職風(fēng)險。
三、城投企業(yè)強(qiáng)化外部董事建設(shè)的對策建議
（一）完善配套制度，強(qiáng)化外部董事履職支撐
國資部門履行對外部董事的管理和指導(dǎo)職責(zé)，應(yīng)建立健全外部董事選聘管理、考核評價、激勵約束、履職指導(dǎo)和支撐服務(wù)機(jī)制，比如制定以《國有企業(yè)外部董事管理辦法》為基礎(chǔ)，同時形成《國有企業(yè)外部董事工作指引》、《國有企業(yè)外部董事薪酬管理辦法》、《國有企業(yè)外部董事考核評價辦法》等“N”項配套制度，從而構(gòu)建，“1+N”外部董事管理制度體系，為外部董事規(guī)范運(yùn)行提供制度支撐。
城投企業(yè)應(yīng)圍繞國資部門印發(fā)的系列規(guī)章制度，與子公司上下聯(lián)動一體推進(jìn)外部董事制度建設(shè)工作，建立外部董事履職服務(wù)保障制度體系。同時在總結(jié)完善外部董事建設(shè)的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，指導(dǎo)各級子公司建立健全外部董事機(jī)制，要求子公司董事會“應(yīng)建盡建”和“外部董事占多數(shù)”，全力打造子公司系統(tǒng)完備、機(jī)制明確、運(yùn)行有效的外部董事管理制度體系，切實保障外部董事履職。
（二）加強(qiáng)隊伍建設(shè)，驅(qū)動外部董事結(jié)構(gòu)多元
1、加強(qiáng)外部董事人才儲備
建議國資部門建立外部董事人才庫，并實行動態(tài)管理。堅持把政治標(biāo)準(zhǔn)擺在首位，突出事業(yè)為上、以事?lián)袢耍ㄟ^遴選和自愿報名相結(jié)合的方式，做細(xì)做實外部董事遴選工作。兼職外部董事方面，兼顧專業(yè)多元化、結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性，重點補(bǔ)充熟悉戰(zhàn)略管理、財務(wù)、法律、審計、風(fēng)控等業(yè)務(wù)的企業(yè)外部專家擔(dān)任兼職外部董事。專職外部董事方面，可以從黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位符合條件人員中進(jìn)行選拔；鼓勵暢通現(xiàn)職企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員和專職外部董事雙向交流通道，從熟悉法律、財務(wù)和公司治理的現(xiàn)職企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員中擇優(yōu)轉(zhuǎn)為外部董事；同時，鼓勵外部董事從“兼職”走向“專職”，探索兼職外部董事轉(zhuǎn)向?qū)Ｂ毻獠慷碌臋C(jī)制。
2、選優(yōu)配齊城投企業(yè)外部董事
堅持國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員“20字”要求，聚焦企業(yè)外部董事崗位需要，從外部董事人才庫中選聘具有豐富經(jīng)驗、符合企業(yè)實際需求的人選任職外部董事，保證董事會專業(yè)結(jié)構(gòu)多元和能力結(jié)構(gòu)互補(bǔ)。兼職外部董事勞動人事、黨組織、工資等關(guān)系不進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)，專職外部董事其勞動人事、黨組織、工資等關(guān)系應(yīng)轉(zhuǎn)入企業(yè)。
（三）強(qiáng)化激勵機(jī)制，提升外部董事內(nèi)生動力
1、規(guī)范薪酬管理
通常來說，專職外部董事和兼職外部董事執(zhí)行不同的薪酬結(jié)構(gòu)。專職外部董事的薪酬和企業(yè)其它高管的薪酬一樣，采用年薪制，包括基本年薪、績效年薪和任期激勵收入�；灸晷酵ǔ０凑罩饕钾�(zé)任基本年薪的一定比例發(fā)放，績效年薪，績效年薪與任職企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核結(jié)果、個人履職考核評價結(jié)果掛鉤，同時綜合考慮專職外部董事任職企業(yè)戶數(shù)和擔(dān)任崗位等，比如確定任職戶數(shù)系數(shù)和任職崗位系數(shù)。兼職外部董事薪酬則一般由工作津貼和會議津貼組成。工作津貼按年計算，按月預(yù)發(fā)，工作津貼總額根據(jù)兼職外部董事?lián)螎徫�、任職企業(yè)數(shù)量以及考核情況確定。會議津貼包括董事會會議津貼、董事會專門委員會會議津貼等，根據(jù)兼職外部董事參加會議情況確定。
外部董事薪酬、福利性收入及履職待遇業(yè)務(wù)支出等經(jīng)費(fèi)，原則上應(yīng)由國資部門發(fā)放，納入國有資本經(jīng)營預(yù)算列支。但實際中，由很多是由任職企業(yè)發(fā)放的。
2、完善考核評價
對外部董事的考核評價，一般以崗位職責(zé)為基礎(chǔ)，以出資人考評為主，按照企業(yè)內(nèi)部考評、出資人考評相結(jié)合的方法進(jìn)行多維度評價。外部董事考核評價以其政治表現(xiàn)合格為首要標(biāo)準(zhǔn)，同時重點評價其職業(yè)操守、履職能力、勤勉程度、工作實績等方面�？己酥黧w方面，一般分為企業(yè)內(nèi)部考評和企業(yè)外部考評，并賦予一定的權(quán)重。企業(yè)內(nèi)部考評由公司黨委班子成員及董事會、經(jīng)理層成員等對外部董事實施評價。企業(yè)外部考評由國資監(jiān)管部門相關(guān)人員組成測評小組，對外部董事實施評價。外部董事考核結(jié)果劃分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職四個等次，對履職成效較好的外部董事在推薦評優(yōu)、薪酬分配、交流培養(yǎng)上予以傾斜，對不勝任不適宜的外部董事及時調(diào)整或解聘。另外，在考核結(jié)果應(yīng)用，特別是和年度薪酬掛鉤時，往往還需掛鉤任職企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核結(jié)果進(jìn)行核算。
3、強(qiáng)化責(zé)任追究
外部董事存在失職、瀆職或其他違法違規(guī)行為，應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)損失程度、問題性質(zhì)等，強(qiáng)化責(zé)任追究，責(zé)任追究方式主要包括：（1）組織處理，包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職、降職等；（2）扣減薪酬。根據(jù)資產(chǎn)損失程度、問題性質(zhì)，扣減薪酬，專職外部董事追索績效薪酬和任期激勵收入；（3）禁入限制。五年內(nèi)直至終身不得擔(dān)任省管企業(yè)董事、監(jiān)事、高級管理人員；（4）黨紀(jì)政務(wù)處分；（5）涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理；（6）經(jīng)濟(jì)賠償。
（四）暢通工作機(jī)制，提升外部董事履職效能
1、推行外部董事召集人制度
外部董事召集人制度是指在國有獨(dú)資公司中，由外部董事定期推選出一位召集人,負(fù)責(zé)召集和組織外部董事的會議、決策和監(jiān)督等工作的制度。推行外部董事召集人制度要把握以下幾點：
一是外部董事召集人由外部董事定期推選產(chǎn)生，專職外部董事可以作為重要人選來源。
二是召集人在外部董事任職要求基礎(chǔ)上，還應(yīng)具備附加任職要求，例如組織協(xié)調(diào)溝通能力、經(jīng)營管理與決策思考能力、熟悉董事會運(yùn)作機(jī)制等。
三是外部董事召集人功能定義為“溝通橋梁”，即召集人應(yīng)被視為外部董事代表，其職權(quán)性質(zhì)為程序性權(quán)力，而不應(yīng)賦予召集人更多的實體性權(quán)力。
四是召集人要發(fā)揮實效，關(guān)鍵是要切實履行包括但不限于代表外部董事就有關(guān)事項與出資人機(jī)構(gòu)溝通、組織召開外部董事務(wù)虛會、提出調(diào)研計劃、履行出資人機(jī)構(gòu)相關(guān)工作任務(wù)等職責(zé)，處理好與出資人機(jī)構(gòu)、任職企業(yè)董事長以及其他外部董事三種關(guān)系。與此同時，任職企業(yè)對召集人履行相關(guān)工作的行為，應(yīng)當(dāng)給予積極支持和配合。
2、落實外部董事報告機(jī)制
為進(jìn)一步發(fā)揮外部董事作用，加強(qiáng)企業(yè)重大風(fēng)險管控，應(yīng)創(chuàng)新建立外部董事報告工作制度，形成外部董事“發(fā)現(xiàn)、報告、處置”問題的閉環(huán)機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)外監(jiān)督形成合力。
一方面，落實工作報告制度。外部董事可定期通過書面方式向出資人機(jī)構(gòu)報告，書面報告包括董事會會議報告、履職報告、專項報告、研究報告和其他報告等。除上述報告外，外部董事可采取面談方式向出資人機(jī)構(gòu)匯報工作情況。
另一方面，健全異常表決反饋機(jī)制。外部董事參加董事會會議時，出現(xiàn)反對、棄權(quán)等異常表決情況，應(yīng)及時向出資人機(jī)構(gòu)反饋報告。反饋內(nèi)容包括具體議題事項、表決異常意見及緣由、推進(jìn)建議等。對于異常表決議題，外部董事應(yīng)及時跟進(jìn)了解后續(xù)進(jìn)展，企業(yè)應(yīng)安排專人與外部董事對接并及時通報有關(guān)情況，出資人機(jī)構(gòu)將根據(jù)外部董事反饋情況及時跟蹤。
3、暢通外部董事溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制
城投企業(yè)應(yīng)暢通外部董事與內(nèi)部董事、經(jīng)理層以及職能部門的溝通渠道，為外部董事了解企業(yè)實情、科學(xué)參與決策、發(fā)揮咨詢作用提供信息支撐。
一是加強(qiáng)與內(nèi)部董事的有效溝通。董事長定期就企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、深化改革、轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展、風(fēng)險內(nèi)控等重大事項與外部董事進(jìn)行單獨(dú)溝通；在董事會決策、調(diào)研考察、風(fēng)險評估等方面發(fā)現(xiàn)問題時，外部董事也應(yīng)及時與董事長進(jìn)行溝通。其他內(nèi)部董事應(yīng)加強(qiáng)與外部董事的日常溝通，主動介紹企業(yè)情況，共同探討企業(yè)改革發(fā)展重大事項。
二是加強(qiáng)與經(jīng)理層的日常溝通。通過邀請外部董事列席年度工作會議及重要專題會議、定期匯報、陪同外部董事開展現(xiàn)場調(diào)研等方式，向外部董事提供履職所需的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營信息、戰(zhàn)略執(zhí)行情況和重大投資項目進(jìn)展情況。
三是加強(qiáng)與企業(yè)職能部門的細(xì)節(jié)溝通。對提交董事會、董事會專門委員會議案資料，會前及時呈送各外部董事，議題申報部門向外部董事匯報議案具體情況，同時外部董事就相關(guān)事項同職能部門進(jìn)行溝通交流。
四、結(jié)語
新《公司法》設(shè)專門的章節(jié)對“國家出資公司”進(jìn)行規(guī)定，這既是對現(xiàn)階段國有企業(yè)改革成果的進(jìn)一步鞏固與深化，也是完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的需要。在新公司背景下，城投企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定建立健全外部董事制度，并在基礎(chǔ)上采取完善配套制度、加強(qiáng)隊伍建設(shè)、強(qiáng)化激勵機(jī)制、暢通工作機(jī)制等措施，提高外部董事履職效能。
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