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摘要：新《公司法》于2023年12月29日修訂通過，自2024年7月1日起施行。相較之前的修訂，本次修訂幅度較大，影響較廣。新《公司法》在總結(jié)吸收新一輪國企改革優(yōu)秀成果基礎(chǔ)上，對國有企業(yè)完善治理結(jié)構(gòu)提出了進一步的要求。本文旨在對新《公司法》關(guān)于治理結(jié)構(gòu)方面的修訂進行解析，以剖析其對城投企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的影響。

一、新《公司法》對監(jiān)事會的影響

（一）監(jiān)事會現(xiàn)存問題分析

新《公司法》實施之后，監(jiān)事會不再是國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的必備選項。在此之前，作為治理機構(gòu)“三會一層”（黨委會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層）的重要組成部分，監(jiān)事會是完善公司治理的必要組成部分。然而在實踐中，監(jiān)事會在國企中的實踐表現(xiàn)不佳，淪為“花瓶”、“擺設(shè)”的聲音不絕于耳。之所以出現(xiàn)這種情況，主要的原因為下：

一是國資管理部門外派的監(jiān)事人員履職困難，導致監(jiān)事會作用發(fā)揮有限。區(qū)縣級乃至市級層面的國有企業(yè)外派監(jiān)事，很難做到外派全職人員擔任監(jiān)事，一般選聘同級別國企人員兼任，或者派遣退休公務(wù)員擔任國企監(jiān)事，并且在一家國企的履行時間較短，難以發(fā)揮監(jiān)事會應(yīng)有的作用。

二是國資管理部門對于監(jiān)事會的認識存在嚴重偏差。我國的國有企業(yè)，一般是由黨組織書記兼任董事長、黨組織副書記兼任總經(jīng)理，董事會和經(jīng)理層的負責人在國企經(jīng)營管理中扮演著重要的角色。對于監(jiān)事會的定位和作用，國資管理部門以及國企領(lǐng)導者的認知不足，往往將其定位為企業(yè)經(jīng)營管理的協(xié)助者或企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督管理的角色。

三是不同監(jiān)督體系的混淆錯亂。對于國有企業(yè)，政府審計、國資管理部門直接管理都可以對國有企業(yè)進行外部監(jiān)管，國企內(nèi)部黨組織、審計部以及董事會下設(shè)的審計委員會都可以對國有企業(yè)進行內(nèi)部監(jiān)管。在多種監(jiān)管的情形下，監(jiān)事會的作用往往很難發(fā)揮。

（二）新《公司法》的修訂

針對監(jiān)事會存在的問題，新《公司法》提供了更為靈活的選擇。在新《公司法》第六十九條規(guī)定，有限責任公司可以按照公司章程的規(guī)定在董事會中設(shè)置由董事組成的審計委員會，行使本法規(guī)定的監(jiān)事會的職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會或者監(jiān)事，公司董事會成員中的職工代表可以成為審計委員會成員；第一百七十六條規(guī)定，國有獨資公司在董事會中設(shè)置由董事組成的審計委員會行使本法規(guī)定的監(jiān)事會職權(quán)的，不設(shè)監(jiān)事會或者監(jiān)事。至此，監(jiān)事會不再是國企治理結(jié)構(gòu)的必備項，而是選擇項。

對于國有企業(yè)審計委員會，《關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕36號文）指出，董事會應(yīng)當設(shè)立提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會等專門委員會，為董事會決策提供咨詢，其中薪酬與考核委員會、審計委員會應(yīng)由外部董事組成。此次修訂表明，國有企業(yè)不設(shè)監(jiān)事會或監(jiān)事的前提下，審計委員會可以行使監(jiān)事會的職權(quán)，同時審計委員會的成員構(gòu)成由外部董事擴充為外部董事和職工董事。

（三）監(jiān)事會未來發(fā)展

對于國有企業(yè)是否有必要設(shè)置監(jiān)事會的問題，還應(yīng)該根據(jù)國有企業(yè)的實際情況而定。此次修訂并沒有從法律上徹底否定監(jiān)事會，仍然在一定程度上承認監(jiān)事會的積極意義。因此，關(guān)于國有企業(yè)設(shè)置監(jiān)事會還是審計委員會，建議如下：

1. 審計委員會承接監(jiān)事會職能的前提，一是原有監(jiān)事會職能發(fā)揮不足，掣肘較多或運營機制不完善等問題突出，二是審計委員會能夠順暢組建并承接監(jiān)事會的職責。管理人員素質(zhì)不足、缺乏外部董事等情況，都會造成審計委員會無法有效組建并發(fā)揮應(yīng)有職能。因此，只有具有以上前提條件，才可以組建審計委員會。

2. 設(shè)置監(jiān)事會還是審計委員會，還應(yīng)該看企業(yè)現(xiàn)有監(jiān)督體系的監(jiān)督效果。一般對于國有企業(yè)的母公司而言，內(nèi)外部監(jiān)督體系較為完善，監(jiān)事會能夠發(fā)揮的特有監(jiān)督手段有限，則可以采取機制更為順暢的審計委員會；而對于國有企業(yè)的子公司，尤其是管理人員較少的子公司，監(jiān)督體系往往依賴母公司外派人員組建的監(jiān)事會或者外派監(jiān)事，難以組建審計委員會。

3. 值得注意的是，審計委員會是董事會的下設(shè)機構(gòu)，其成員來自于董事會，故難以期待其監(jiān)督董事會及其成員的有效性，更多作為董事會的內(nèi)部機構(gòu)來履行內(nèi)部監(jiān)察。監(jiān)事會則是與董事會平行的機構(gòu)，可以很有效監(jiān)督董事會及其成員。審計委員會的監(jiān)督權(quán)限雖然下降，但是其所發(fā)揮監(jiān)督的機制更為順暢。審計委員會僅對董事會負責，可以有效協(xié)助董事會監(jiān)督經(jīng)理層及其下設(shè)部門，也可以對個別管理人員進行監(jiān)督，還可以與企業(yè)內(nèi)部的審計部門上下聯(lián)動實施監(jiān)督。

二、新《公司法》對董事會的影響

（一）董事會現(xiàn)存問題分析

董事會現(xiàn)有的問題有很多，涉及此次新《公司法》修訂的主要有三點。一是國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)權(quán)責的問題，包括股東會（或國資監(jiān)管部門）與董事會權(quán)責劃分、董事會與經(jīng)理層權(quán)責劃分的問題�！蛾P(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕36號文）以及“三重一大”政策，提出國企內(nèi)部職權(quán)劃分是實現(xiàn)公司治理各負其責、規(guī)范運作、相互銜接、有效制衡目標的前提。然而在改革實踐中，授權(quán)放權(quán)的改革一直是困擾國企。原《公司法》以及國企改革文件已對授權(quán)放權(quán)進行了規(guī)定，但仍需要進一步調(diào)整和細化。

二是董事會議事規(guī)則亟待修訂。現(xiàn)有規(guī)定中，多數(shù)要求國企董事會現(xiàn)場召開，而在實踐中，董事會成員很難全部到場。而國企公司章程沒有明確規(guī)定可召開非現(xiàn)場會議，導致該等做法缺乏依據(jù)，存在合規(guī)風險。此外，對于地方國企而言，在存在外部董事的情況下，召集董事會成員到場就變成一項較為困難的事情，這就造成了董事會很難召開，繼而導致重要議題遲遲未能決策，影響國企經(jīng)營效率。

三是缺失被解任董事的索賠制度。在原有《公司法》中，股東會具有無理由解任董事的權(quán)力，這對于董事，尤其是市場化聘任的董事而言，其正常的權(quán)益難以保證。

（二）新《公司法》的修訂

新《公司法》刪除了股東會“決定公司的經(jīng)營方針和投資計劃”和“審議批準公司的年度財務(wù)預(yù)算方案、決算方案”，相應(yīng)的也刪除了董事會“制訂公司的年度財務(wù)預(yù)算方案、決算方案”職權(quán)。對于公司財務(wù)預(yù)算方案、決算方案的制定權(quán)力，可由國有企業(yè)在公司章程中自行規(guī)定。

新《公司法》刪除了列舉規(guī)定的八項總經(jīng)理職權(quán)，第七十四條規(guī)定，經(jīng)理對董事會負責，根據(jù)公司章程的規(guī)定或者董事會的授權(quán)行使職權(quán)。這也表明總經(jīng)理的職權(quán)需要國有企業(yè)在公司章程中規(guī)定。

新《公司法》第五十九條新增規(guī)定“股東會可以授權(quán)董事會對發(fā)行公司債券作出決議”，第一百七十二條規(guī)定“國有獨資公司由履行出資人職責的機構(gòu)可以授權(quán)公司董事會行使股東會的部分職權(quán)，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申請破產(chǎn)，增加或者減少注冊資本，分配利潤，應(yīng)當由履行出資人職責的機構(gòu)決定。”

新《公司法》第二十四條規(guī)定，公司股東會、董事會、監(jiān)事會召開會議和表決可以采用電子通信方式，公司章程另有規(guī)定的除外。這表明治理機構(gòu)的組織的會議形式，不再局限于傳統(tǒng)的現(xiàn)場召開形式，可采取多元化的線上形式。

新《公司法》第七十一條規(guī)定，股東會可以決議解任董事，決議作出之日解任生效。無正當理由，在任期屆滿前解任董事的，該董事可以要求公司予以賠償。對國有企業(yè)而言，前述無正當理由被解任董事的索賠權(quán)條款無疑對國有股東管理下屬企業(yè)董事帶來了較大挑戰(zhàn)，尤其是針對市場化選聘的董事來說更是如此，這意味著在選聘、解任董事時均應(yīng)更加審慎。

（三）董事會未來發(fā)展

股東會對于公司經(jīng)營方針、投資計劃、財務(wù)預(yù)決算、債券發(fā)行決策權(quán)力的下放，一定程度上提升國有企業(yè)經(jīng)營的活力，進一步加大了國有企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)。與此同時，股東會下放的權(quán)力，國有企業(yè)需要在公司章程中規(guī)定其權(quán)力的責任主體。

對于經(jīng)理層職權(quán)說明的取消，結(jié)合中央企業(yè)對于董事長授權(quán)的改革，表明了政策的導向是更多地將國有企業(yè)內(nèi)部權(quán)責的劃分交給國企自己。國企由于其歷史發(fā)展、企業(yè)規(guī)模、行業(yè)性質(zhì)、管理人員的不同，其所需的治理結(jié)構(gòu)也應(yīng)該是不同的，過多地從政策上規(guī)范國企內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，往往會約束國企的發(fā)展。因此，國企應(yīng)當結(jié)合企業(yè)的實際，將董事會權(quán)限合理授權(quán)給董事長、經(jīng)理層、專業(yè)委員會等結(jié)構(gòu)或人員。

股東會、董事會、監(jiān)事會會議采取電子通信方式，無疑從政策上肯定了這種現(xiàn)代化方式的可行，也是國企改革與時俱進的結(jié)果，極大提升了國有企業(yè)內(nèi)部角色的效率。

董事無正當理由被解任的索賠權(quán)條款，無疑加大了國資管理部門管理董事的難度。但是核心焦點在于“無正當理由”。因此，國企對高級管理人員實行契約化管理，應(yīng)當考慮由公司與董事簽訂聘任合同中的正當理由辭退董事的情形與條件，以及賠償?shù)臉藴逝c方式。

三、結(jié)語

此次新《公司法》的修訂，涉及治理結(jié)構(gòu)的還有很多，如法定代表人的人選范圍擴大、董事會職工代表設(shè)置的要求變化等。這些修訂對于國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的影響較小，因此本文不再詳細討論。

對于城投企業(yè)而言，其本身屬于國有企業(yè)，以上對于國有企業(yè)的影響，均適用于城投企業(yè)。對于城投企業(yè)監(jiān)事會改革，往往在集團總部具有較為完善的治理機構(gòu)，采取審計委員會行使監(jiān)事會職權(quán)的方式更適用于城投企業(yè)母公司，對于城投企業(yè)子公司則采取監(jiān)事會或單一監(jiān)事的方式實施監(jiān)督管理更為合適。對于城投企業(yè)董事會改革，更多地在于權(quán)責體系的完善，明確董事會和經(jīng)理層的權(quán)責，建立各負其責、規(guī)范運作的治理結(jié)構(gòu)。