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一、引言

實施特許經營項目，在盤活區(qū)域存量資產、緩解地方財政壓力、拓寬資金來源、提高建設和管理效率以及降低政府風險等方面，都有諸多益處。2023年11月8日《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知正式發(fā)布，標志著PPP模式新階段和新機制正式開啟。緊隨其后，《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》的通知、《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》、《政府和社會資本合作項目特許經營協(xié)議（編制）范本（2024年試行版）》、《關于建立全國政府和社會資本合作項目信息系統(tǒng)的通知》陸續(xù)出臺和發(fā)布，新機制下特許經營體系構建已基本完成。

PPP新機制發(fā)布以來，在《PPP新機制對政府和社會資本合作項目實施的影響分析》、《PPP新機制下特許經營發(fā)展趨勢淺析》等文中已對新機制下PPP的核心要點做了明確分析，對特許經營內涵、特許經營未來發(fā)展趨勢等問題進行了深入探討。目前，新機制已實施一年有余，特許經營項目終止的案例屢見不鮮，修訂后的《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）明確了特許經營項目終止的相關處理方式。PPP新機制下，特許經營終止情況有哪些？又如何終止？本文結合項目服務經驗和相關基礎研究，對政府特許經營項目終止的若干情形進行探討，旨在為特許經營項目各參與主體提供項目實施參考。

二、特許經營提前終止的政策依據

《管理辦法》第四十一、四十二、四十三條對特許經營協(xié)議終止做出詳細規(guī)定，具體內容如下：

表1 《管理辦法》對特許經營協(xié)議終止的相關規(guī)定

同時，《管理辦法》第四十二、四十三條對提前終止的準備和程序做出相關要求，即：

第四十二條：特許經營期限屆滿終止或提前終止的，協(xié)議當事人應當按照特許經營協(xié)議約定，以及有關法律、行政法規(guī)和規(guī)定辦理有關設施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗收等手續(xù)。

第四十三條：對該基礎設施和公用事業(yè)繼續(xù)采用特許經營方式的，實施機構應當根據本辦法規(guī)定重新選擇特許經營者；同等條件下可以優(yōu)先選擇原特許經營者。特許經營期限內因確需改擴建等原因需要重新選擇特許經營者的，同等條件下可以優(yōu)先選擇原特許經營者。新的特許經營者選定之前，實施機構和原特許經營者應當制定預案，保障公共產品或公共服務的持續(xù)穩(wěn)定提供。

三、特許經營提前終止的原因

特許經營提前終止主要分為政府方原因、特許經營者原因、不可抗力/法律變更和經雙方協(xié)商終止四種情形。

1、政府方原因

因政府方在履行特許經營協(xié)議方面的違約行為，未按照《特許經營協(xié)議》履行相關義務。包括（1）不履行特許經營協(xié)議約定的義務，如未按照約定提供必要的支持、未履行價格調整承諾等‌；（2）履行義務不符合約定要求，政府方在履行義務時可能存在延遲履行、部分履行或以次充好等情況‌；（3）存在政府干預，政府可能存在違規(guī)設置特許經營權準入條件、對項目建設、經營進行干預，導致項目效率低下或成本增加等。

例如，2024年10月30日國家發(fā)改委公布10起違背市場準入負面清單典型案例及處理情況（第七批）中，云南省楚雄州主動核查整改下轄縣(市)指定相關國有企業(yè)經營管理新能源汽車充電樁問題：2021年1月和2023年6月，將新能源汽車充電樁授予相關國有企業(yè)經營管理，相關行為違規(guī)設置特許經營權準入壁壘，妨礙其他經營主體平等準入。該案例涉及政府干預，未通過公平競爭方式授予特許經營權，違反《公平競爭審查條例》；某污水處理運營公司因政府方履約能力下降和長期拖欠污水處理服務費，政府方未按照協(xié)議履行付費義務導致特許經營協(xié)議提前終止；某環(huán)保公司與城管局就當地垃圾處理項目簽訂《特許經營協(xié)議》，在執(zhí)行階段，因當地日產垃圾量不足，不適合建廠，導致《特許經營協(xié)議》中約定的設立項目公司、安排經營場地等條件始終未能成就，政府方履行義務不符合協(xié)議約定要求導致特許經營協(xié)議提前終止。

因特許經營項目在運營過程中有進一步改擴建需求或提標改造需求以滿足民生需求，導致特許經營協(xié)議內容變更，政府方終止特許經營協(xié)議。但在該情況下，在特許經營協(xié)議有效期內，協(xié)議內容確需變更的，協(xié)議當事人應當在協(xié)商一致基礎上簽訂補充協(xié)議。如協(xié)商不成，特許經營期限內因確需改擴建等原因需要重新選擇特許經營者的，同等條件下可以優(yōu)先選擇原特許經營者。

例如，2020年11月，為快速推進蕪湖市天門山片區(qū)污水提質增效項目，甲方蕪湖經濟技術開發(fā)區(qū)管委會對蕪湖市天門山污水處理廠BOT及一期提標改造項目特許經營權進行回購。蕪湖國禎環(huán)�？萍加邢薰�司等乙方同意配合甲方完成對項目回購工作。甲方將此項目歸類于其它天門山污水處理項目一并按照規(guī)定重新掛牌。

2、特許經營者原因

因特許經營者違反《特許經營協(xié)議》約定，以及《管理辦法》等相關法律、政策法規(guī)文件的相關規(guī)定，存在嚴重違約行為且嚴重影響公共安全和公共利益，導致特許經營協(xié)議終止。特許經營者的違約行為主要包括(1)未能完成項目融資或未經許可處置、抵押項目公司資產；(2)建設工程質量、進度不符合要求，嚴重影響特許經營項目實施；(3)運營期內運營、管理、維護不規(guī)范，績效考核嚴重不達標；(4)違反股權變更限制，未經政府方許可擅自轉讓項目公司股權等。

例如，2023年7月，澄邁縣水務局發(fā)布公告，海南盈濤水務有限責任公司因“未能全面履行《特許經營協(xié)議》約定的義務，且存在運營、管理和維護不規(guī)范；未及時足額上繳、擅自挪用代征的污水處理費；違反特許經營協(xié)議約定，未經批準將污水處理服務費和廠區(qū)資產進行抵押，為第三方提供不可撤銷的連帶保證且至今仍未完成提標改造工作，出水水質不能到達一級A的標準，無法完成環(huán)保整改銷號工作等”問題，解除海南盈濤水務有限責任公司特許經營權協(xié)議暨撤銷特許經營權。

2024年1月，商洛市人民政府發(fā)布關于終止北京桑德環(huán)境工程有限公司、商洛桑德水務有限公司特許經營協(xié)議收回特許經營權的決定，其原因是“公司在未告知我市和未取得同意情況下，擅自將商洛市污水處理廠工藝設備和應收賬款進行融資租賃抵押。導致天津市第三中級人民法院先后兩次向我市發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，凍結特許經營項下應收賬款。該行為違反了特許經營協(xié)議約定，嚴重影響了我市污水處理廠的正常運行，對我市城市水生態(tài)環(huán)境安全帶來重大隱患，嚴重損害了公共利益。”

3、不可抗力/法律變更原因

不可抗力通常指在合同簽訂時無法預見、避免且無法克服的客觀情況，包括自然災害、政府行為和社會異常事件等。主管部門責令停止經營活動屬于政府行為的一種，如果這種行為在合同簽訂后突然發(fā)生且無法預見，可能構成不可抗力因素。‌法律變更通常指合同簽訂后，相關法律法規(guī)的修改或廢止導致合同條款不再適用。

PPP新機制下對民營企業(yè)參與特許經營項目和特許經營聚焦使用者付費都有非常明確的要求和規(guī)定，并要求2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的PPP項目，均按照新機制執(zhí)行。

2023年11月以來，相繼有平臺發(fā)布取消特許經營權或終止特許經營協(xié)議得公告。例如2023年11月21日中國政府采購網發(fā)布《汕尾市公共機構屋頂分布式光伏特許經營項目終止公告》，終止原因為“因政策調整，現終止本項目采購活動”；2024年04月10日淮安市公告資源交易中心發(fā)布淮安市公共停車收費（靜態(tài)交通管理平臺及公共停車智能化改造）項目廢標公告，廢標原因為“公共停車場項目應由民營企業(yè)獨資或控股的項目”；松桃縣（東部）城鄉(xiāng)供排水一體化建設項目特許經營權因“中標單位因與相關政策要求不符”于2024年04月25日在貴州省公共資源交易公告服務平臺發(fā)布招標異常公告。

4、雙方協(xié)商終止

當特許經營協(xié)議出現協(xié)議中約定的提前終止協(xié)議情形，或因政府方或特許經營者原因造成特許經營項目無法持續(xù)，雙方可通過協(xié)商方式終止。例如：

常州黑牡丹置業(yè)有限公司和常州牡丹新興建設發(fā)展有限公司作為特許經營權人，因“常州市新北區(qū)人民政府對“兩館兩中心”項目進行調整的相關要求，《特許經營協(xié)議》需提前終止，并對該項目地塊進行收儲”的要求，于2022年12月30日與常州市新北區(qū)機關事務管理處簽署了《終止協(xié)議》，原簽訂的《特許經營協(xié)議》提前終止。

四、特許經營權提前終止的操作流程

特許經營提前終止操作流程，主要包括（1）《特許經營協(xié)議》終止：（2）擬定特許經營終止方案；（3）方案審批；（4）協(xié)議簽署、公告；（5）項目交割。

1、 《特許經營協(xié)議》終止

出現特許經營協(xié)議提前終止事由的，一般先通過雙方友好協(xié)商的方式解決。若雙方在解除特許經營權方面無法達成一致，根據《管理辦法》“獲得特許經營權的企業(yè)存在違約情形導致合同目的不能實現或損害公共利益時，主管部門應當依法終止特許經營協(xié)議，取消其特許經營權，并可以實施臨時接管”�！豆芾磙k法》第二十五條規(guī)定：“主管部門應當建立特許經營項目的臨時接管應急預案。對獲得特許經營權的企業(yè)取消特許經營權并實施臨時接管的，必須按照有關法律、法規(guī)的規(guī)定進行，并召開聽證會”。《中華人民共和國行政許可法》第四十七條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證”。‌

政府方在取消特許經營權時應當履行的程序包括（1）調查取證，收集特許經營者違反合同的證據材料；（2）內部決策，行政機關內部研究決定實施臨時接管；（3）向特許經營者下發(fā)擬解除特許經營合同、收回特許經營權的通知，并告知其享有陳述申辯的權利；（4）組織聽證。聽證程序的基本要素和流程一般包括啟動程序、通知和公告、聽證會、記錄和報告、做出行政決定等。

例如，山東省成武盈源實業(yè)有限公司作為特許經營者未按照要求完成提標改造任務，出水水質達不到上級要求，致使武威縣被山東省、菏澤市政府多次通報、約談和處罰，對社會環(huán)境造成一定的危害，嚴重危害了公共利益。經與特許經營者經多次協(xié)調、溝通，特許經營協(xié)議的解除均未達成一致意見，根據《中華人民共和國行政許可法》、《山東省行政程序規(guī)定》的相關規(guī)定，成武縣人民政府決定舉行聽證會。并于2023年4月23日發(fā)布《關于舉行擬取消成武縣污水處理廠特許經營權和實施臨時接管的公告》，定于2023年5月9日召開聽證會，聽證內容為“擬解除與山東省成武盈源實業(yè)有限公司的特許經營權協(xié)議，取消特許經營權事項并臨時接管”。

2、擬定特許經營終止方案

特許經營終止方案主要包括（1）特許經營協(xié)議終止情況介紹；（2）編制終止特許經營計劃；（3）確定補償機制和回購價格。具體來說：

特許經營協(xié)議終止情況介紹：旨在說明《特許經營協(xié)議》基本情況、履約能力和安排、特許經營終止原因等。

編制終止特許經營計劃：在決定終止特許經營后，應界定特許經營終止日期，并以此為基準日做好相關資產價值評估、債權債務清算、員工安置、稅務和法律相關實務處理等基礎工作。

確定補償機制和回購價格：目前，暫無相關法律法規(guī)對特許經營項目補償機制做出明確規(guī)定。參照國家財政部發(fā)布的PPP項目合同指南——“對因政府方違約、法律變更或政府行為、或政府選擇終止所導致的PPP項目合同提前終止的，一般的補償原則是確保項目公司不會因項目提前終止而受損或獲得額外利益(即項目公司獲得的補償等于假設該PPP項目按原計劃繼續(xù)實施的情形下項目公司能夠獲得的經濟收益)”；“對于因項目公司違約事件導致項目合同提前終止的，通常補償方式包括市場價值法和賬面價值法”；“由于自然不可抗力屬于雙方均無過錯的事件，一般原則是由雙方共同分攤風險，通常來講補償范圍包括：尚未償還融資方的貸款、項目公司股東在項目終止前投入項目的資金以及欠付承包商的款項。補償金一般會扣除保險理賠金額且不包括預期利潤損失”。

特許經營權的回購價格除補償機制確認外，主要通過雙方協(xié)商和聘請專業(yè)第三方進行價值評估。雙方當事人根據《特許經營合同》約定、共同委托第三方資產評估機構對移交資產進行價格評估的基礎上，確定回購價格。

3、特許經營終止方案審批

特許經營項目由地方各級人民政府依法依規(guī)授權有關行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等作為特許經營項目實施機構，由實施機構牽頭實施和履行審批手續(xù)。因此，特許經營權的終止方案通常由地方各級人民政府審批。

4、協(xié)議簽署、公告

雙方簽訂《終止特許經營終止協(xié)議》，終止協(xié)議包括（1）協(xié)議雙方基本情況；（2）原特許經營協(xié)議概況；（3）終止協(xié)議主要內容，主要內容包括終止日、交易價格、價款支付、移交、違約責任和爭議解決的確定等。雙方簽訂協(xié)議后，主管部門在相關網站發(fā)布終止特許經營協(xié)議收回特許經營權公告。例如，商洛市人民政府辦公室于2024年1月23日在商洛市人民政府網站發(fā)布《商洛市人民政府關于終止特許經營協(xié)議收回特許經營權的決定》，肇慶市廣寧縣城市管理和綜合執(zhí)法局于2024年5月29日在其官網發(fā)布《廣寧縣生活垃圾無害化處理場特許經營（BOT）項目》終止特許經營協(xié)議及取消特許經營權公告。

5、項目移交

特許經營項目移交需關注（1）資產狀態(tài)，相關資產應確認不存在任何抵押、質押、留置或為第三方設立擔�；蜃層枋找鏅嘁约捌渌麢嗬�負擔，且與資產有關的債務均已履行完畢；（2）固定資產完好率，移交過程需保障設備等資產的整體完好率達，房屋、構筑物等不存在重大破損；（3）明確員工安置方案，應明確特許經營期結束后員工安置辦法，特許經營者應當提供員工安置清冊及員工安置方案。由特許經營者與其員工解除勞動合同并依法依規(guī)支付經濟補償金及相關事宜。政府方或其指定單位依據相關法律規(guī)定接收員工的，應重新簽訂勞動合同書。（4）過渡期安排，特許經營終止應設置過渡期，在過渡期間，項目運營責任仍由特許經營者承擔，政府方按照雙方價格約定支付過渡期相關費用。

五、小結

綜上，本文重點論述了特許經營項目終止原因和操作流程的相關研究。隨著PPP新機制下特許經營項目的謀劃和開展，后續(xù)，編者將針對特許經營項目類型，對特許經營模式下的項目謀劃和利用特許經營模式盤活存量資產等熱點話題展開深入的研究和分析。