一攬子增量政策推出，城投公司該如何作為？
近期，中央政治局會(huì)議提出“加大逆周期調(diào)節(jié)力度”，金融、發(fā)改、財(cái)政、住建等部門先后宣布推出“一攬子增量政策”，重點(diǎn)圍繞加力提效實(shí)施宏觀政策、進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、加大助企幫扶力度、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)和努力提振資本市場(chǎng)五個(gè)方面。對(duì)于地方政府和城投公司來(lái)說(shuō)，如何推動(dòng)一攬子增量政策落地，搶抓重大機(jī)遇，最大程度釋放政策利好是當(dāng)前各地政府和城投公司工作的重點(diǎn)。
一、一攬子增量政策的提出
當(dāng)下，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度變緩，貿(mào)易保護(hù)主義加劇，市場(chǎng)上不確定不穩(wěn)定的因素增多。疫情過(guò)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在回暖中仍面臨著新的挑戰(zhàn)和壓力。針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的新情況新問(wèn)題，國(guó)家加力推出一攬子增量政策，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。
2024年7月30日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議指出，宏觀政策要持續(xù)用力、更加給力。要加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)，實(shí)施好積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加快全面落實(shí)已確定的政策舉措，及早儲(chǔ)備并適時(shí)推出一批增量政策舉措�！霸隽空摺庇纱硕鴣�(lái)。
2024年9月24日，央行、金融總局、證監(jiān)會(huì)（“一行一局一會(huì)”）在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上系統(tǒng)介紹貨幣金融政策，包括降低存款準(zhǔn)備金率和政策利率、降低存量房貸利率和統(tǒng)一房貸最低首付比例、創(chuàng)設(shè)新的貨幣政策工具支持股票市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展等，進(jìn)一步支持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。
2024年9月26日，中央政治局召開(kāi)會(huì)議，分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，部署下一步經(jīng)濟(jì)工作，提出要有效落實(shí)存量政策，加力推出一攬子增量政策。
2024年9月29日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，專題研究部署一攬子增量政策的具體落實(shí)工作。
2024年10月8日，國(guó)家發(fā)展改革委在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上系統(tǒng)介紹了一攬子增量政策，包括宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)有效需求、助企幫扶、房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定和資本市場(chǎng)提振五個(gè)方面。
2024年10月12日，財(cái)政部在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上提出一攬子增量財(cái)政政策，包括加力支持地方化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)行特別國(guó)債支持國(guó)有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級(jí)資本、疊加運(yùn)用專項(xiàng)債、專項(xiàng)資金、稅收政策等工具支持推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)、加大對(duì)重點(diǎn)群體的支持保障力度等。
2024年10月14日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等四部門在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上介紹了助企幫扶的增量政策，具體措施包括優(yōu)化無(wú)還本續(xù)貸政策、精準(zhǔn)扶持不同經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展等。
2024年10月17日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、央行等五部門在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上提出了推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)的政策“組合拳”，包括四個(gè)取消、四個(gè)降低、兩個(gè)增加。
隨著一攬子增量政策陸續(xù)落地，目前已有浙江、江西、河北、河南等多個(gè)省份就落實(shí)一攬子增量政策、用好國(guó)家政策紅利表態(tài)或出臺(tái)方案、措施。
二、一攬子增量政策的特點(diǎn)
一攬子增量政策既重視發(fā)力解決當(dāng)下存在的困難和問(wèn)題，更關(guān)注、更重視解決經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展中的重大問(wèn)題，強(qiáng)化打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)、穩(wěn)中有進(jìn)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。此次一攬子增量政策，可以概括為三個(gè)特點(diǎn)，即三個(gè)“更加注重”、四個(gè)“堅(jiān)持”、五個(gè)“針對(duì)”。
表1 一攬子增量政策的特點(diǎn)
三、一攬子增量政策的具體內(nèi)容
（一）一攬子增量政策基本框架
2024年10月8日，國(guó)家發(fā)展改革委在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上系統(tǒng)介紹了一攬子增量政策，包括宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)有效需求、助企幫扶、房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定和資本市場(chǎng)提振五個(gè)方面。國(guó)家發(fā)改委提出本次一攬子增量政策的基本框架，是一個(gè)總體部署的落實(shí)方案。宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)是總體要求，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)有效需求是我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的主攻方向；加大助企幫扶力度是創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體的活力；促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)，可以防止因房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；提振資本市場(chǎng)的關(guān)鍵是做到增強(qiáng)信心，穩(wěn)定預(yù)期。這五個(gè)方面是存在內(nèi)在的相應(yīng)聯(lián)系的。
表2 一攬子增量政策基本框架
（二）“貨幣金融”一攬子增量政策
2024年9月24日上午，國(guó)新辦舉行新聞發(fā)布會(huì)，央行行長(zhǎng)潘功勝在發(fā)布會(huì)中提出了一系列支持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的貨幣金融政策，此次宣布的貨幣政策力度大，效果好，超出市場(chǎng)預(yù)期。其中，降準(zhǔn)降息政策可以激發(fā)市場(chǎng)活力，降低社會(huì)融資成本，促進(jìn)消費(fèi)和投資；一攬子房地產(chǎn)金融政策旨在減輕購(gòu)房者還款壓力、加快房地產(chǎn)去庫(kù)存、緩解房企流動(dòng)性壓力；此外，央行首次采用結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，有效穩(wěn)定股市，增強(qiáng)民眾信心。
表3 “貨幣金融”一攬子增量政策
（三）“財(cái)政稅收”一攬子增量政策
2024年10月12日的國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部公布一攬子增量財(cái)政政策，針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行堵點(diǎn)，圍繞“穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、化風(fēng)險(xiǎn)”精準(zhǔn)施策、靶向發(fā)力，聚焦加力支持地方化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)行特別國(guó)債支持國(guó)有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級(jí)資本、支持推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)以及加大對(duì)重點(diǎn)群體的支持保障力度等四個(gè)方面，旨在加大財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)力度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
表4 “財(cái)政稅收”一攬子增量政策
此外，財(cái)政部還提出了下一階段完善專項(xiàng)債管理的新舉措，具體措施可分為擴(kuò)范圍、強(qiáng)機(jī)制和嚴(yán)管理這三個(gè)方面。
表5 專項(xiàng)債管理新舉措
四、一攬子增量政策下，城投公司如何作為？
隨著一攬子增量政策的陸續(xù)推出，如何搶抓重大機(jī)遇，用足用好用活一攬子增量政策，尤其是貨幣金融、財(cái)政、房地產(chǎn)方面的政策，把政策紅利轉(zhuǎn)化為發(fā)展動(dòng)力，是當(dāng)前城投公司工作的重點(diǎn)。
（一）爭(zhēng)取更多化債資金支持，減輕債務(wù)包袱謀轉(zhuǎn)型
1、一攬子增量政策機(jī)遇
一攬子增量政策內(nèi)容：為了緩解地方政府的化債壓力，除每年繼續(xù)在新增專項(xiàng)債限額中專門安排一定規(guī)模的債券用于支持化解存量政府投資項(xiàng)目債務(wù)外，擬一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，加大力度支持地方化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
自2023年7月中央政治局會(huì)議提出“制定實(shí)施一攬子化債方案”以來(lái)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到了整體緩解。截至2023年末，全國(guó)納入政府債務(wù)信息平臺(tái)的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數(shù)減少了50%，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。但在化債政策推進(jìn)中，也出現(xiàn)了一定收縮效應(yīng)，如地方投資壓力加大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重區(qū)域面臨化債與增長(zhǎng)的平衡難題等。此項(xiàng)即將實(shí)施的政策，是近年來(lái)出臺(tái)的支持化債力度最大的一項(xiàng)措施，這無(wú)疑是一場(chǎng)政策及時(shí)雨，將大大減輕地方化債壓力，可以騰出更多的資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提振經(jīng)營(yíng)主體信心，鞏固基層“三保”。
2、城投公司如何做？
對(duì)城投公司而言，短期來(lái)看，此次化債在一定程度上能夠緩解城投公司流動(dòng)性壓力，城投債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)得到明顯緩釋，使城投公司能夠騰出精力開(kāi)展更多可持續(xù)發(fā)展的業(yè)務(wù)。城投公司應(yīng)認(rèn)真研究政策，積極爭(zhēng)取中央較大規(guī)模債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)支持，綜合運(yùn)用存量資產(chǎn)盤(pán)活、金融化債等手段，減輕歷史債務(wù)包袱。
中長(zhǎng)期來(lái)看，城投公司與地方政府信用的逐步脫鉤是必然趨勢(shì)，在化債政策的持續(xù)推動(dòng)下，2027年6月之前，所有城投公司都將退出地方政府融資平臺(tái)名單，城投公司的發(fā)展和融資將更多以來(lái)自身的資質(zhì)和造血能力，因此城投公司必須加快市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的步伐，找準(zhǔn)業(yè)務(wù)定位，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念和經(jīng)營(yíng)模式。
（二）用足用好用活各類資金，精準(zhǔn)謀劃項(xiàng)目擴(kuò)投資
1、一攬子增量政策機(jī)遇
一攬子增量政策內(nèi)容包括：
（1）提前謀劃并下達(dá)明年1000億元“兩重”建設(shè)項(xiàng)目清單和1000億元中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃（目前，“兩個(gè)1000億元”提前批次項(xiàng)目清單已下達(dá)，其中，“兩重”建設(shè)項(xiàng)目121個(gè)、帶動(dòng)總投資約8800億元，中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃項(xiàng)目526個(gè)、帶動(dòng)總投資約9300億元）；
（2）用足用好各類資金，包括中央預(yù)算內(nèi)投資、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、地方政府專項(xiàng)債資金等；
（3）抓緊研究合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債支持范圍，適當(dāng)擴(kuò)大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模和比例（擴(kuò)范圍、強(qiáng)機(jī)制、嚴(yán)管理三大專項(xiàng)債管理新舉措詳見(jiàn)表3-4）；
（4）項(xiàng)目支持領(lǐng)域方面，重點(diǎn)支持“兩重”“兩新”，以及新型城鎮(zhèn)化、城市更新等領(lǐng)域，比如2025年要繼續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債并優(yōu)化投向，加力支持“兩重”建設(shè)；繼續(xù)統(tǒng)籌加大中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城中村改造、危舊住房改造等城市更新項(xiàng)目的支持力度；研究將老舊街區(qū)（老舊廠區(qū)）改造等有一定收益的城市更新項(xiàng)目納入地方政府專項(xiàng)債支持范圍；加大超長(zhǎng)期特別國(guó)債對(duì)人口集中流入城市普通高中建設(shè)、醫(yī)院病房改造等項(xiàng)目的支持力度；通過(guò)地方政府專項(xiàng)債券、政策性銀行中長(zhǎng)期貸款等積極支持，加快縣城基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)；加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券等資金支持，建設(shè)一批市域（郊）鐵路、城際鐵路和城市快速路等。
2、城投公司如何做？
作為地方政府，應(yīng)統(tǒng)籌擴(kuò)大有效投資的增量政策和存量政策，集中力量抓項(xiàng)目促投資，充分發(fā)揮“兩新”“兩重”等激勵(lì)性政策作用，用足用好用活中央預(yù)算內(nèi)投資、專項(xiàng)債、超長(zhǎng)期特別國(guó)債等各類資金，加快推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)提速增效，進(jìn)一步增強(qiáng)投資對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。同時(shí)，在推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)及投融資過(guò)程中要堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債、超長(zhǎng)期特點(diǎn)國(guó)債等資金的全生命周期監(jiān)管，確保資金“撥得快、用得對(duì)、管得好”，提高財(cái)政資金使用效益，有效防范專項(xiàng)債券償付風(fēng)險(xiǎn)。
城投公司作為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資建設(shè)的重要載體，應(yīng)積極落實(shí)抓項(xiàng)目促投資要求，聚焦項(xiàng)目包裝、資金爭(zhēng)取、投資建設(shè)等環(huán)節(jié)推動(dòng)有效投資提速提質(zhì)提效，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。
（1）聚焦重點(diǎn)投資方向，精準(zhǔn)做好項(xiàng)目謀劃儲(chǔ)備
根據(jù)“資金跟著項(xiàng)目走”原則，結(jié)合地方經(jīng)發(fā)展和民生改善需要，精準(zhǔn)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，提前研究謀劃項(xiàng)目，精準(zhǔn)做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，確保項(xiàng)目謀得準(zhǔn)、儲(chǔ)備足。提前做好中央預(yù)算內(nèi)投資、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、地方政府專項(xiàng)債、中央財(cái)政補(bǔ)助資金（專項(xiàng)資金）、政策性銀行貸款等政策的研究。當(dāng)前項(xiàng)目謀劃的重點(diǎn)領(lǐng)域包括“兩重”（新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)）、“兩新”（新一輪大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新），新型城鎮(zhèn)化、城市更新等。
新型城鎮(zhèn)化方面，比如聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最關(guān)心的教育、醫(yī)療等問(wèn)題，謀劃普通高中建設(shè)、醫(yī)院病房改造等項(xiàng)目；聚焦縣城綜合承載能力不足、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等問(wèn)題，謀劃縣城基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施項(xiàng)目；聚焦打通城際交通“斷頭路”“瓶頸路”，謀劃市域（郊）鐵路、城際鐵路和城市快速路項(xiàng)目；聚焦消除城市建設(shè)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，謀劃城市生命線安全工程項(xiàng)目等。
城市更新方面，短期聚焦消除安全隱患，優(yōu)先謀劃涉及重大公共安全和重要民生保障的城市地下管網(wǎng)安全提升、老舊居住區(qū)宜居改造、城中村綜合改造、城市交通設(shè)施安全改造等項(xiàng)目；中長(zhǎng)期聚焦推進(jìn)老化設(shè)施更新、設(shè)施功能完善，謀劃老舊街區(qū)（老舊廠區(qū)）轉(zhuǎn)型提質(zhì)、城市公共服務(wù)功能提升等項(xiàng)目。
值得注意的是，城投公司在謀劃項(xiàng)目是還要堅(jiān)持主業(yè)優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先原則，聚焦主責(zé)主業(yè)明確投資領(lǐng)域，對(duì)于投資項(xiàng)目有取有舍，嚴(yán)控非主業(yè)投資、盲目投資，統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)效益、整治效益和社會(huì)效益。
（2）做實(shí)前期工作，落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)資金
城投公司對(duì)外投資項(xiàng)目一定要深入開(kāi)展項(xiàng)目前期論證，堅(jiān)持先評(píng)估后決策，科學(xué)確定項(xiàng)目建設(shè)方案，依規(guī)高效履行項(xiàng)目相關(guān)的審批程序、落實(shí)建設(shè)條件及規(guī)劃政策、用地用海、資源能源等要素保障，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。同時(shí)一定要充分論證項(xiàng)目資金籌措方案，依法合規(guī)落實(shí)各渠道建設(shè)資金，將符合中央預(yù)算內(nèi)資金、特別國(guó)債、地方政府專項(xiàng)債、銀行貸款要求的各類項(xiàng)目資金來(lái)源進(jìn)行統(tǒng)籌安排，最大化利用各種資金政策和融資工具。
（3）做實(shí)“三個(gè)機(jī)制”，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)模式，有效防范風(fēng)險(xiǎn)
做實(shí)“三個(gè)機(jī)制”，即存量政府投資項(xiàng)目化債機(jī)制、增量政府投資項(xiàng)目資金平衡機(jī)制和經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目自負(fù)盈虧?rùn)C(jī)制，進(jìn)一步厘清地方政府及職能部門和城投公司的投融資責(zé)任，城投公司以市場(chǎng)化方式承接公益性和準(zhǔn)公益性投資項(xiàng)目，項(xiàng)目投資前做好項(xiàng)目資金平衡測(cè)算，完善資金平衡措施。對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，加強(qiáng)投前、投中、投后全生命周期監(jiān)管，遏制盲目投資、杜絕無(wú)效投資、擴(kuò)大有效投資。
（三）用好房地產(chǎn)政策“組合拳”，盤(pán)活存量地產(chǎn)強(qiáng)保障
1、一攬子增量政策機(jī)遇
一攬子增量政策包括：
（1）房地產(chǎn)增量政策“組合拳”：四個(gè)取消、四個(gè)降低、兩個(gè)增加。
表6 房地產(chǎn)政策“組合拳”
（1）允許專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備。支持地方政府使用專項(xiàng)債券回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區(qū)也可以用于新增的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。研究設(shè)立收購(gòu)存量土地專項(xiàng)借款，作為專項(xiàng)債券的補(bǔ)充，中國(guó)人民銀行提供專項(xiàng)再貸款支持。
（2）支持收購(gòu)存量房，優(yōu)化保障性住房供給。支持地方用好用好專項(xiàng)債券來(lái)收購(gòu)存量商品房用作保障性住房；優(yōu)化調(diào)整保障性安居工程補(bǔ)助資金支持方向，支持利用保障性安居工程補(bǔ)助資金收購(gòu)存量房（原來(lái)這個(gè)資金僅支持新建方式）。
上述一系列房地產(chǎn)增量政策，旨在促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)，嚴(yán)控增量、優(yōu)化存量、提高質(zhì)量。通過(guò)政策的調(diào)整，對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，可以降低購(gòu)房門檻和成本，減輕還貸壓力，滿足更多人的購(gòu)房需求，提振消費(fèi)者的信心；對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，不僅僅在于減輕當(dāng)前樓市下行的壓力，更是通過(guò)政策組合拳來(lái)均衡房地產(chǎn)供應(yīng)量與需求量，重塑房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系，構(gòu)筑房地產(chǎn)大底，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。從市場(chǎng)反饋看，房地產(chǎn)政策效果已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資、新建商品房銷售等主要指標(biāo)降幅已繼續(xù)收窄，特別是9月底以來(lái)，一手房看房量、到訪量、簽約量明顯增加，二手房交易量持續(xù)上升，市場(chǎng)出現(xiàn)了積極的變化。
專項(xiàng)債用于土地儲(chǔ)備和收購(gòu)存量商品房方面，這兩項(xiàng)政策聚焦房地產(chǎn)市場(chǎng)的堵點(diǎn)問(wèn)題，既是推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)的重要舉措，也是擴(kuò)大專項(xiàng)債支持范圍和用作項(xiàng)目資本金領(lǐng)域的重要內(nèi)容，有利于促進(jìn)土地市場(chǎng)的供需平衡，緩解地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的流動(dòng)性和債務(wù)壓力，也有利于增加保障性住房來(lái)源，增進(jìn)民生福祉。
1、城投公司如何做？
土地儲(chǔ)備曾是地方政府專項(xiàng)債券的主要投向領(lǐng)域。早在2017年，財(cái)政部就啟動(dòng)了土儲(chǔ)專項(xiàng)債的發(fā)行，用于支持地方政府依法通過(guò)收購(gòu)、置換、回收等方式取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地。2019年9月國(guó)務(wù)院明確提出專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域。疊加疫情、房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)下行等原因，土地市場(chǎng)供需低迷，地方土地出讓收入斷崖式下跌。在此背景下，一方面，城投公司通過(guò)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)、棚戶區(qū)改造、城市更新等項(xiàng)目的形式，解決政府土地征拆資金問(wèn)題，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加；另一方面，各地城投公司紛紛以“托底”的身份進(jìn)行土地市場(chǎng)，以穩(wěn)定土地市場(chǎng)預(yù)期與地方財(cái)政收入，城投公司資金占用和債務(wù)負(fù)擔(dān)，及項(xiàng)目開(kāi)發(fā)壓力不斷加大。2022年 10月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理嚴(yán)控一般性支出的通知》（ 財(cái)預(yù)〔2022〕126號(hào)）就提出“嚴(yán)禁通過(guò)舉債儲(chǔ)備土地，不得通過(guò)國(guó)企購(gòu)地等方式虛增土地出讓收入，不得巧立名目虛增財(cái)政收入，彌補(bǔ)財(cái)政收入缺口。時(shí)隔五年，財(cái)政部對(duì)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券進(jìn)行重啟，對(duì)地方政府和城投公司來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是利好。
城投公司應(yīng)緊抓政策機(jī)遇，搶占市場(chǎng)先機(jī)，積極開(kāi)展閑置土地資產(chǎn)盤(pán)活和房地產(chǎn)項(xiàng)目庫(kù)存去化，同時(shí)縱深推進(jìn)保障房項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)提質(zhì)增效。
（1）爭(zhēng)取政府和專項(xiàng)債支持，盤(pán)活存量閑置土地和商品房
城投公司“托底”拿地，在加劇企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也增加了地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的壓力，城投公司賬上也沉淀了不少閑置土地，面臨處罰和土地收回的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，城投公司開(kāi)發(fā)的商品房也存在較大的庫(kù)存去化壓力。允許專項(xiàng)債用于土地儲(chǔ)備和收購(gòu)存量商品房，為城投公司盤(pán)活閑置土地和存量商品房提供了一個(gè)重要的通道。城投公司應(yīng)積極爭(zhēng)取地方政府和專項(xiàng)債券支持，遵循法治化原則，按照市場(chǎng)化運(yùn)作，合理確定收購(gòu)價(jià)格，妥善處理存量資產(chǎn)涉及的債權(quán)債務(wù)關(guān)系等，推動(dòng)存量土地房產(chǎn)盤(pán)活。
當(dāng)然，除了上述方式外，城投公司還應(yīng)積極尋求多種盤(pán)活路徑，比如通過(guò)調(diào)整用地性質(zhì)、引入社會(huì)資本合作開(kāi)發(fā)等方式，提升土地利用效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。一攬子增量政策對(duì)其他路徑盤(pán)活存量土地也給予了支持，比如對(duì)于企業(yè)有意愿、市場(chǎng)有需求的，允許分期辦證、延期支付出讓價(jià)款、合理免除企業(yè)違約責(zé)任等，來(lái)緩解企業(yè)資金壓力；對(duì)于企業(yè)無(wú)力開(kāi)發(fā)的，指導(dǎo)各地通過(guò)搭建交易平臺(tái)、支持預(yù)告登記和“帶押過(guò)戶”轉(zhuǎn)讓、助推司法處置和合作開(kāi)發(fā)等，激發(fā)市場(chǎng)活力。
（2）謹(jǐn)慎作為市場(chǎng)化主體實(shí)施存量土地和商品房收購(gòu)
早在一攬子增量政策推出之前，政策就明確：推動(dòng)縣級(jí)以上城市有力有序有效開(kāi)展收購(gòu)已建成存量商品房用作保障性住房工作；針對(duì)存量閑置土地利用難、轉(zhuǎn)讓難、收回難等問(wèn)題，多次強(qiáng)調(diào)使用收購(gòu)閑置土地等方式用于保障性租賃住房建設(shè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2024年8月末，已有超過(guò)60個(gè)城市通過(guò)各種形式表態(tài)支持地方國(guó)有企業(yè)收購(gòu)存量商品房作為保障性住房。在此過(guò)程中，項(xiàng)目實(shí)施主體往往是地方政府指定的當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)（城投公司），主要業(yè)務(wù)模式包括“以舊換新”、直接購(gòu)買和股權(quán)收購(gòu)。土地和商品房收購(gòu)的資金量往往比較大，這進(jìn)一步增加了城投公司融資壓力，并且還面臨著債權(quán)債務(wù)糾紛以及資金難以平衡等風(fēng)險(xiǎn)。
允許用于土地儲(chǔ)備和收購(gòu)存量商品房，可以一定程度上緩解城投公司收購(gòu)存量土地和商品房的壓力。城投公司作為市場(chǎng)化主體，應(yīng)更加謹(jǐn)慎實(shí)施存量土地和商品房收購(gòu)項(xiàng)目，實(shí)施前做實(shí)項(xiàng)目謀劃、做好項(xiàng)目需求的精準(zhǔn)，確保項(xiàng)目收益與成本平衡，落實(shí)項(xiàng)目資金來(lái)源，同時(shí)做好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)防范。
（3）穩(wěn)量提質(zhì)，縱深推進(jìn)保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)
我國(guó)住房發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新階段，就是從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書(shū)記、部長(zhǎng)倪虹指出，“好房子”應(yīng)該體現(xiàn)綠色、低碳、智能、安全等四個(gè)特征。
房地產(chǎn)往往是城投公司重要的業(yè)務(wù)板塊，城投公司承擔(dān)著區(qū)域保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職責(zé)。城投公司在積極利用國(guó)家政策去庫(kù)存、保交房的同時(shí)，還應(yīng)抓樣板、立標(biāo)準(zhǔn)、建體系、強(qiáng)科技，將新一代的信息技術(shù)、綠色低碳技術(shù)、新型建造技術(shù)，以及一些新產(chǎn)品、新材料、新工藝，能夠應(yīng)用到房屋建設(shè)中。首先要把保障性住房建設(shè)成“好房子”，將保障性住房作為重要的民生工程來(lái)抓，切實(shí)解決好保障性住房建設(shè)資金不足問(wèn)題，縱深推進(jìn)保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)，按需建設(shè)、籌集、供給保障性租賃住房、公租房、保障性住房。另外，積極參與城中村改造、危舊房改造等城市更新項(xiàng)目，將老房子改造成“好房子”。
（一）培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)促發(fā)展
1、一攬子增量政策機(jī)遇
一攬子增量政策包括：
（1）擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債使用范圍，合理支持前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力加快發(fā)展。
（2）深化場(chǎng)景應(yīng)用，培育壯大低空經(jīng)濟(jì)、智能制造等新質(zhì)生產(chǎn)力。
（3）健全促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)深度融合制度；建立未來(lái)產(chǎn)業(yè)投入增長(zhǎng)機(jī)制、出臺(tái)推動(dòng)未來(lái)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)，大力發(fā)展人形機(jī)器人、腦機(jī)接口、6G等新領(lǐng)域新賽道。
2、城投公司如何做？
2023年9月，習(xí)近平總書(shū)記在黑龍江考察調(diào)研期間首次提到“新質(zhì)生產(chǎn)力”。二十屆三中全會(huì)提出了“健全因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力體制機(jī)制”發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點(diǎn)。
城投公司作為區(qū)域產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐力量，應(yīng)加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，切實(shí)發(fā)揮在建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、構(gòu)建新發(fā)展格局中的科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)控制、安全支撐作用。
（1）加強(qiáng)科技創(chuàng)新，提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力
科技創(chuàng)新能夠催生新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動(dòng)能，是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的核心要素。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“必須加強(qiáng)科技創(chuàng)新特別是原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新，加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，使原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新成果競(jìng)相涌現(xiàn)，培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的新動(dòng)能。城投公司發(fā)展轉(zhuǎn)型必須要把科技創(chuàng)新擺在更重要的位置，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新主體作用，著力打造創(chuàng)新型國(guó)有企業(yè)和科技先導(dǎo)型國(guó)有企業(yè)。具體措施包括：制定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃、建立科技創(chuàng)新工作體系、打造科技創(chuàng)新平臺(tái)、構(gòu)建企業(yè)為主導(dǎo)的協(xié)同創(chuàng)新體系、加快創(chuàng)新型企業(yè)建設(shè)、建立研發(fā)準(zhǔn)備金等。
（2）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系
新質(zhì)生產(chǎn)力是現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的內(nèi)在動(dòng)力,科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，表現(xiàn)形式為催生新產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級(jí)。城投公司應(yīng)與國(guó)有企業(yè)聚焦產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級(jí)，堅(jiān)持“兩端發(fā)力”。
一方面，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化、綠色化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)。加強(qiáng)與信息行業(yè)頭部企業(yè)合作，開(kāi)發(fā)數(shù)字化應(yīng)用產(chǎn)品或服務(wù)，整合數(shù)據(jù)資源要素，挖掘數(shù)據(jù)資源價(jià)值；結(jié)合自身業(yè)務(wù)，打造智慧物業(yè)、智慧物流、智慧旅游、智慧水務(wù)、智慧停車等數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景；創(chuàng)新施工組織方式，推行綠色施工，推廣裝配式建筑、綠色建材、綠色照明等；布局屋頂分布式光伏、新能源車輛、充電樁、垃圾焚燒發(fā)電、環(huán)境治理等節(jié)能環(huán)保業(yè)務(wù)等。
另一方面，要靠前布局戰(zhàn)略性“新賽道”，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，布局建設(shè)未來(lái)產(chǎn)業(yè)，激發(fā)更加強(qiáng)勁的發(fā)展動(dòng)能。目前聚焦新質(zhì)生產(chǎn)力的產(chǎn)業(yè)賽道有：數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能網(wǎng)聯(lián)、新能源汽車、人工智能、新材料、低空經(jīng)濟(jì)、商業(yè)航天、大數(shù)據(jù)、氫能等。值得注意的是，城投企業(yè)需要思考，如何結(jié)合傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)（即自身的資源稟賦）去進(jìn)行新產(chǎn)業(yè)布局，而不是盲目跟風(fēng)去投資新產(chǎn)業(yè)。
同時(shí)，城投公司應(yīng)抓好招商引資和對(duì)外合作，緊扣城市發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)延鏈補(bǔ)鏈，加大招商引資力度，用好地方政府引導(dǎo)基金和科創(chuàng)基金，通過(guò)“以投促產(chǎn)、以投促引”等方式導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)資源、孵化優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，全力培育投資新的增長(zhǎng)點(diǎn)。
（3）推動(dòng)體制機(jī)制改革，激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力
城投公司應(yīng)同步注重塑造適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力的生產(chǎn)關(guān)系。通過(guò)加大國(guó)資國(guó)企改革力度，不斷突破制約公司高質(zhì)量發(fā)展的體制障礙和機(jī)制弊端持續(xù)增強(qiáng)企業(yè)的核心功能、提高核心競(jìng)爭(zhēng)力。以新質(zhì)生產(chǎn)力為牽引，通過(guò)強(qiáng)化黨建引領(lǐng)、重塑組織架構(gòu)、構(gòu)建核心人才隊(duì)伍、構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、加強(qiáng)創(chuàng)新文化建設(shè)等手段，讓各類先進(jìn)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力順暢流動(dòng)和高效配置，從而激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力，推動(dòng)公司創(chuàng)新發(fā)展。
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