讀三中全會《決定》，談城投轉(zhuǎn)型發(fā)展
《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》已于2024年7月18日經(jīng)中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過。值得注意的是，今年公報和《決定》發(fā)布相隔僅3天，時間之短，效率之高為近7屆三中全會之最。《決定》共15個部分，60條分三大板塊，一共提出了300多項有關(guān)進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的重要的改革舉措。2萬多字的決定稿，回答了當前市場和社會各屆關(guān)注的方方面面的問題。
縱覽《決定》全文，究其本質(zhì)，這是一場以“創(chuàng)新、科技和安全”為內(nèi)核的、針對我國經(jīng)濟、政治、社會等各領(lǐng)域體制機制的全面梳理和改革。作為十八屆三中全會的延續(xù)和深化，三百多項改革舉措中，有的是對過去改革舉措的完善和提升，有的是根據(jù)實踐需要和試點探索新提出的改革舉措。
國資國企改革一直以來是我國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分。《決定》將國有企業(yè)改革納入全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的全局，提出了根本的發(fā)展方向和改革任務，對于新時代國資國企的戰(zhàn)略使命和改革重點、關(guān)鍵任務有明確要求，對于未來的國資國企改革，尤其是針對深入實施國有企業(yè)改革深化提升行動有極強的指引性。
筆者從事各地國資國企改革和地方融資平臺（在本文中的稱呼或以“地方城投”替代）轉(zhuǎn)型發(fā)展咨詢工作多年，在通篇系統(tǒng)學習《決定》的同時，自然會把更多的目光和精力聚焦在與國資國企改革，尤其是與地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展相關(guān)或有關(guān)的表述上來�？偨Y(jié)下來，首先，站在防范風險和堅守安全底線的角度，《決定》充分體現(xiàn)了融資平臺改革轉(zhuǎn)型的重要性和緊迫性，其次，從國資國企改革的視角，指明了融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向和側(cè)重點，從有關(guān)推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、完善城鄉(xiāng)融資發(fā)展等相關(guān)論述為融資平臺的改革轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了指引和選擇；最后，在系統(tǒng)全面的各領(lǐng)域體制機制設計上，諸如財稅體制改革等重要方面，為融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了支持和保障。
一、《決定》體現(xiàn)了融資平臺改革轉(zhuǎn)型的重要性和緊迫性
《決定》明確提出：“完善政府債務管理制度，建立全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務風險長效機制，加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型�！�在如此重要的文件中提出地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型，這充分表明了國家對融資平臺的高度重視，也充分凸顯了融資平臺改革轉(zhuǎn)型的重要性和緊迫性。同時也將各級地方融資平臺轉(zhuǎn)型重任的完成時間點也定格了在2029年。
作為地方國資國企的重要組成部分，地方融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展事關(guān)地方國資國企改革的成效和成敗。細讀二十屆三中全會《決定》，談地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展。地方融資平臺轉(zhuǎn)型始于國發(fā)【2014】43號文的出臺，而國家從實質(zhì)管控地方債務和規(guī)范融資平臺發(fā)展的時間節(jié)點應該還要往前一點，可以追溯到國發(fā)【2010】19號文的發(fā)布。推進投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，剝離地方政府融資職能，是公共領(lǐng)域正確處理政府和市場關(guān)系、從源頭上防范地方政府隱性債務風險的重要舉措。多年來國家、省市區(qū)縣等各個層面陸續(xù)出臺有關(guān)國資國企改革和政府投融資體制改革等方面的政策文件，以希冀加快推進政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展，有效防范化解政府債務風險�！稕Q定》再一次從風險防范和國家安全的角度，將融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展提到了一個前所未有的高度。
二、《決定》中有關(guān)國資國企改革方面的論述指明了融資平臺改革轉(zhuǎn)型的方向與發(fā)力點
從國企改革三年行動（2020-2022）到國企改革深化提升行動（2023-2025），國資國企改革在總結(jié)前期經(jīng)驗和成果的基礎上不斷走深走實�！稕Q定》中對于國企改革的總體要求：一是明確核心和主業(yè)，國有資本和國有企業(yè)第一位是做強，第二位是做優(yōu)，第三位才是做大，更加強調(diào)國有企業(yè)核心功能的發(fā)揮和主業(yè)的發(fā)展，二是對國有企業(yè)評價機制與核算方式調(diào)整，強調(diào)國有企業(yè)評價制度中加入“履行戰(zhàn)略使命”，另外要開展國有經(jīng)濟的增加值核算。
《決定》提出“深化國資國企改革，完善管理監(jiān)督體制機制，增強各有關(guān)管理部門戰(zhàn)略協(xié)同，推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，增強核心功能，提升核心競爭力。”
區(qū)別其它國企，地方城投更多的作為區(qū)域基礎設施和公共領(lǐng)域的投建運管主體、地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資和發(fā)展的促進主體，在盡力追求政治責任、社會責任和經(jīng)濟責任高度統(tǒng)一的同時，由于所處城投這個行業(yè)的特殊屬性（公益性和功能性），相較于提升核心競爭力這個目標，增強核心功能更應該放在首位。在增強核心功能方面，筆者判斷地方城投的核心功能會隨著時間的推移發(fā)生如下變化：一是傳統(tǒng)基建投資功能會逐漸弱化，目光轉(zhuǎn)向城市綜合運營服務功能并不斷深入；其次，無論是以突破融資政策限制為導向，還是隨著國企改革的持續(xù)深化和必然要求，地方城投的產(chǎn)業(yè)投資功能會加快提升，進而在完善區(qū)域科技創(chuàng)新機制，更好促進現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設，以及更好的支撐國家戰(zhàn)略安全方面的功能才會日益凸顯。在提高核心競爭力方面，首當其中的是要提高各方面的效率，包括提高資產(chǎn)運營效率、提高資本運作效率、提高全員勞動生產(chǎn)率，提高科技產(chǎn)出效率等。
《決定》提出“進一步明晰不同類型國有企業(yè)功能定位，完善主責主業(yè)管理，明確國有資本重點投資領(lǐng)域和方向。推動國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向關(guān)系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中�！�
“三集中”原則，再一次壓實了國企的肩上重擔。在“分類管理”的國資監(jiān)管原則之下，地方融資平臺需明確在與城共生共榮，兜牢民計民生領(lǐng)域的功能定位和使命擔當，以全域經(jīng)營的理念重塑國資國企在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的價值和定位，圍繞區(qū)域的比較優(yōu)勢和自身的優(yōu)勢資源拓展市場化業(yè)務，進一步理清國有資本的布局和國有企業(yè)的主業(yè)，通過推動區(qū)域內(nèi)國資國企重組和區(qū)域外資源整合，實現(xiàn)“三集中”原則的見效落地。
《決定》提出“深化國有資本投資、運營公司改革�！�
國有資本投資、運營公司改革即“兩類公司”改革。兩類公司這個概念的提出始于國發(fā)【2018】23號文件，文件全稱為《國務院關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》。決策層旨在通過兩類公司的組建和打造，實現(xiàn)傳統(tǒng)國資監(jiān)管部門對所屬國有企業(yè)的雙層管理架構(gòu)，向國資監(jiān)管機構(gòu)-兩類公司-所屬國有企業(yè)的三層管理架構(gòu)轉(zhuǎn)變，以期形成以管資本為主的國有資本的授權(quán)經(jīng)營體制，提高國有資本的運營效率和水平�！稕Q定》中特別重申要深化國有資本投資、運營公司改革，首先是對過往有關(guān)兩類公司改革舉措實效的肯定，其次說明了很多地方在推進兩類公司改革過程中存在流于形式、有組建框架無實質(zhì)授權(quán)的現(xiàn)象和問題亟待解決。筆者認為，對于地方國有資本投資、運營公司而言，應以加強承接能力建設為前提，圍繞全面健全現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)重點發(fā)力，以明確、完善、可執(zhí)行的改革方案為基礎，與屬地國資委進行溝通，在不違背授權(quán)框架的基礎上取得操作層面的創(chuàng)新突破。
《決定》提出“建立國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評價制度，完善國有企業(yè)分類考核評價體系，開展國有經(jīng)濟增加值核算�！�
這段有關(guān)國企考核的內(nèi)容表述，對地方政府接下來進一步完善和優(yōu)化對地方城投的考核具有極強的引領(lǐng)性和創(chuàng)新性。主要表現(xiàn)在戰(zhàn)略使命評價這一重要詞匯上。這從根本上決定了未來地方城投考核的導向，也就是地方城投絕不是純粹的利潤體，筆者認為這是對傳統(tǒng)地方政府對城投企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核側(cè)重點的一種糾偏；二是地方城投首先是功能主體，承擔著國家賦予的戰(zhàn)略使命，需要體現(xiàn)國有企業(yè)的責任擔當，這也就決定了未來對地方城投的考核必然是綜合性的、功能優(yōu)先的考核制度安排。但需要提醒的是，《決定》對國有企業(yè)戰(zhàn)略使命評價的安排應該是建立在相應的制度之上，這顯然是一項開創(chuàng)性的工作，需要多方協(xié)同、需要按照不同的功能定位對戰(zhàn)略使命的指標進行落地分解，這本身就是一項改革任務。
此處的第二個重點詞匯是分類考核。完善國有企業(yè)分類考核評價體系一直是國資監(jiān)管機構(gòu)推進的重點任務。分類考核按照“一業(yè)一策、一企一策”的原則，將共性考核指標和個性指標結(jié)合，綜合考慮行業(yè)、業(yè)務、區(qū)域的不同，指標設置更精準、更科學，以發(fā)揮指揮棒作用引導企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。筆者認為，在這一點上，《決定》無任何新意，更多的是對過往國企考核政策的重申和強調(diào)。
第三是國有經(jīng)濟增加值核算。2023年底國資委部署2024年央企工作任務時指出，要更加注重提升“增加值”、“功能價值”、“經(jīng)濟增加值”、“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)收入和增加值占比”和“品牌價值”等五個方面的價值。筆者理解，從營收、利潤向增加值（VA）、經(jīng)濟增加值（EVA）等考核目標過渡，將會引導國有企業(yè)聚焦主業(yè)、擴大創(chuàng)新，有助于國有資產(chǎn)價值提升。傳統(tǒng)的國有企業(yè)的業(yè)績考核主要是以財務指標為主。比如“一利五率”，即利潤總額、資產(chǎn)負債率、凈資產(chǎn)收益率、全員勞動生產(chǎn)率、研發(fā)經(jīng)費投入強度和營業(yè)現(xiàn)金比率。這種考核方式的轉(zhuǎn)變是否適合當下不同區(qū)域的地方城投，也需要采取“分類管理，分類考核”的原則，切不可搞一刀切，切莫操之過急，適得其反。
三、《決定》中有關(guān)推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、完善城鄉(xiāng)融資發(fā)展等相關(guān)論述為融資平臺的改革轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了指引和選擇。
《決定》提出“健全因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力體制機制。加強新領(lǐng)域新賽道制度供給，建立未來產(chǎn)業(yè)投入增長機制，完善推動新一代信息技術(shù)、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫(yī)藥、量子科技等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和治理體系，引導新興產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。”
《決定》提出“加快構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟體制機制，完善促進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化政策體系。加快建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬認定、市場交易、權(quán)益分配、利益保護制度�！�
對于地方城投而言，應積極響應國家提出的發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的正確決策和號召。這對傳統(tǒng)地方城投而言，無疑是一場生存和發(fā)展方式的重大變革，但趨勢不可逆轉(zhuǎn)。筆者認為，主要從兩個方面發(fā)力，一是積極推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字產(chǎn)業(yè)。積極推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向數(shù)字化、綠色化、智能化、高端化轉(zhuǎn)型，促進人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)與業(yè)務全過程、全要素深度融合，利用數(shù)字技術(shù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行全方位、全鏈條改造，推動產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，進而提升運營效率和競爭力。二是努力打造產(chǎn)業(yè)運營服務商。發(fā)揮地方城投在資本招商和產(chǎn)業(yè)招商等方面的核心功能和政策優(yōu)勢，構(gòu)建服務戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，包括未來產(chǎn)業(yè)的全生命周期發(fā)展的產(chǎn)業(yè)投資培育體系，通過基金投資、并購重組、園區(qū)培育、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、聯(lián)合攻關(guān)等方式發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)。
《決定》提出“構(gòu)建新型基礎設施規(guī)劃和標準體系，健全新型基礎設施融合利用機制，推進傳統(tǒng)基礎設施數(shù)字化改造，拓寬多元化投融資渠道，健全重大基礎設施建設協(xié)調(diào)機制”
作為城市治理現(xiàn)代性的重要路徑，開展新型基礎設施建設正體現(xiàn)著人類文明從工業(yè)化向信息化、智能化轉(zhuǎn)型的必然趨勢。新基建以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡為基礎，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等基礎設施體系。地方城投應充分結(jié)合所在城市治理現(xiàn)狀和政策要求，提升傳統(tǒng)基礎設施水平，重點加強在交通、能源、水利、物流等領(lǐng)域的網(wǎng)絡型基礎設施建設；系統(tǒng)布局新型基礎設施，圍繞5G、人工職能、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺、物聯(lián)網(wǎng)平臺等領(lǐng)域，開展新基建產(chǎn)業(yè)鏈的投資研發(fā)和建設。
《決定》提出“完善發(fā)展服務業(yè)體制機制。聚焦重點環(huán)節(jié)分領(lǐng)域推進生產(chǎn)性服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，破除跨地區(qū)經(jīng)營行政壁壘，推進生產(chǎn)性服務業(yè)融合發(fā)展�！�
按照國家統(tǒng)計局的《生產(chǎn)性服務業(yè)統(tǒng)計分類（2019）》，生產(chǎn)性服務業(yè)包括為生產(chǎn)活動提供的研發(fā)設計和其他技術(shù)服務，貨物運輸，通用航空生產(chǎn)，倉儲和郵政快遞服務，信息服務，金融服務，節(jié)能和環(huán)保服務，生產(chǎn)性租賃服務，商務服務，人力資源管理和職業(yè)教育培訓服務，批發(fā)與貿(mào)易經(jīng)紀代理服務，生產(chǎn)性支持服務，共十大類。
傳統(tǒng)的地方城投，在過去的經(jīng)濟發(fā)展過程中，對當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)引進、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施上具有引領(lǐng)和導向作用，建設了完善的產(chǎn)業(yè)基礎設施、積累了豐富的產(chǎn)業(yè)客戶資源。未來轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的城投公司，可圍繞本地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與建設，發(fā)展服務于本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)性服務業(yè)。
《決定》提出“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展�！�；“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強地下綜合管廊建設和老舊管線升級，深化城市安全韌性提升行動�！� ；“必須堅持盡力而為、量力而行，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設。”
圍繞鄉(xiāng)村的主打產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)，發(fā)揮地方城投引領(lǐng)帶動功能，統(tǒng)籌配置鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、金融、土地、科技、人才資源等，推動一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，從“輸血式”幫扶轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健焙献�。二是提高高質(zhì)量民生服務。地方城投應加強在交通運輸、城市更新、健康醫(yī)療、普惠性養(yǎng)老服務、保障性住房建設、供排水、垃圾分類處理等領(lǐng)域的投入和優(yōu)化運營。
四、《決定》中有關(guān)健全宏觀經(jīng)濟治理體系、健全和保障民生制度體系等相關(guān)論述為融資平臺的改革轉(zhuǎn)型提供支持和保障。
《決定》提出“建立政府投資支持基礎性、公益性、長遠性重大項目建設長效機制”。
以2023年7月24日中央政治局會議提出“有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”為界，政策重心開始嚴重傾向嚴控債務一端，此后35號文等一系列文件出臺，化債控債的力度更是空前嚴厲，甚至對重點風險地區(qū)（比如12個債務大�。┑拇蟛糠只ㄍ顿Y采取了停建緩建的措施。因此，地方債務化解和債務長效機制將有效約束地方低效投資。
抑制或約束地方低效投資并不代表地方城市建設和經(jīng)濟發(fā)展止步不前。在這個過程中，一些具有一定收益性的項目可以通過專項債等廣義財政機制提供融資支持，而在低效投資項目和具備收益性的項目之外還有一部分基礎設施建設項目，這些項目雖不具備短期收益性，但具備長期正外部性，尤其是對于助力制造業(yè)和消費發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展與安全有正外部性，而此前這類“接也不是，不接也不是”的項目多半是由地方城投承接投資建設或配套建設任務。
《決定》提出建立政府投資支持基礎性、公益性、長遠性重大項目建設長效機制，意味著過去以地方城投為投融資主體的加杠桿投資，將逐步轉(zhuǎn)為以中央和地方政府的加杠桿投資，并投資于“國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設中”，這對地方城投而言無疑是一種松綁；同時也意味著央地財權(quán)事權(quán)的一種重大調(diào)整。筆者認為，超長期特別國債的發(fā)行將成為一種長效機制。結(jié)合當下的經(jīng)濟形勢，通過負債投資拉動型經(jīng)濟增長模式仍會在很長一段時間內(nèi)繼續(xù)，只不過負債主體和投資方向都會有所調(diào)整，城投的角色將被重新定義，我國的地方政府債務狀況也會逐漸走向樂觀。
《決議》提出“適當加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例”； “建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”；“提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度”；“加強財政資源和預算統(tǒng)籌，把依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預算管理”；
財稅體制改革的核心是完善中央和地方財權(quán)與事權(quán)的匹配，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。我們判斷事權(quán)與支出責任的匹配，或更多表現(xiàn)為中央層面將集中統(tǒng)一謀劃更多事權(quán)和支出責任，以減輕地方政府的支出義務和負擔。操作上看，未來或通過超長期特別國債常態(tài)化發(fā)行，著力解決地方政府財力緊張和存量債務化解的問題，并且在資金分配上向財政弱資質(zhì)的區(qū)域予以傾斜。分稅制下，地方各級政府事權(quán)與財權(quán)倒掛，部分地區(qū)過度借債、或者過度依賴土地財政，這一現(xiàn)象在事權(quán)財權(quán)匹配度提升的情況下有望得到明顯緩解。
《決定》提到“適當擴大地方稅收管理權(quán)限”、“消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”、“優(yōu)化共享稅分享比例”、“研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率”、“適當下沉部分非稅收入管理權(quán)限”
稅制改革方面，根據(jù)《決議》的有關(guān)部署，預計將增加地方自主財力，一方面拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權(quán)限；另一方面，在于規(guī)范非稅收入管理，適當下沉部分非稅收入管理權(quán)限，由地方結(jié)合實際差別化管理。具體來看，有望穩(wěn)步推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例。
無論是通過發(fā)行特別國債，或者是稅收權(quán)利的下移，其實道理很簡單，地方財政有錢了，現(xiàn)在城投的日子自然也就好過多了。
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