PPP新機(jī)制下特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)淺析
摘要：PPP新機(jī)制出臺(tái)后，新的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目將全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，按照新機(jī)制要求執(zhí)行。隨著相關(guān)配套文件陸續(xù)出臺(tái)，為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施、陽(yáng)光運(yùn)行奠定了制度基礎(chǔ)，未來(lái)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目將呈現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展、透明化管理、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)等特點(diǎn)。
一、 引言
PPP實(shí)施近十年來(lái)，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題，其中最大的問(wèn)題就是地方政府隱性債務(wù)的膨脹和失控，同時(shí)還存在政企定位不清、項(xiàng)目屬性不清、短期行為突出等問(wèn)題。2023年11月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)），政府和社會(huì)資本合作迎來(lái)“新機(jī)制”。PPP新機(jī)制的出臺(tái)具有里程碑式的意義。
（1）進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，拓寬民間投資空間。
新機(jī)制明確了政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域及要求，對(duì)于社會(huì)資本方單獨(dú)投資的項(xiàng)目，按照企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行管理并履行相關(guān)手續(xù)，進(jìn)一步確立了企業(yè)投資主體地位；新機(jī)制要求建立常態(tài)化信息化披露機(jī)制以及支持創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式等內(nèi)容，進(jìn)一步深化了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革。與此同時(shí)，新機(jī)制對(duì)于吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，拓寬民間投資空間提供了政策支持。
（2）充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平。
新機(jī)制下PPP特許經(jīng)營(yíng)將聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目并全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式，有利于形成更好的市場(chǎng)環(huán)境。堅(jiān)持初衷，回歸本源，最大程度的鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，充發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)也更好的發(fā)揮政府的作用，在有為政府和有效市場(chǎng)的雙重機(jī)制下，新機(jī)制對(duì)于提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平具有推動(dòng)作用。
（3）堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，防范系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。
“嚴(yán)控新增隱性債務(wù)”、“制定實(shí)施一攬子化債方案”、“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制”、“統(tǒng)籌好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和穩(wěn)定發(fā)展”等是2023年度我國(guó)防范化解地方債務(wù)的總基調(diào)。在當(dāng)前形勢(shì)下，PPP新機(jī)制通過(guò)聚集使用者付費(fèi)，對(duì)于堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)、防范系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)具有積極的作用。
二、 特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵
本文所稱的特許經(jīng)營(yíng)，是指在公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式或機(jī)制。根據(jù)新近出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（2024年第17號(hào)令）（以下簡(jiǎn)稱“六部委第17號(hào)令”）的相關(guān)規(guī)定，這里的特許經(jīng)營(yíng)是指“政府采用公開競(jìng)爭(zhēng)方式依法選擇中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營(yíng)者，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)”。在我國(guó)，公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)要求是通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)事業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率。
PPP，即政府和社會(huì)資本合作，是一種政府和私人部門合作的模式，其主要特點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、資金籌集以及效率提升，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，PPP包括兩種主要模式：一是以法國(guó)為代表的基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式，二是以英國(guó)為代表的基于政府付費(fèi)的私人融資計(jì)劃（PFI）模式；BOT及其各種衍生形式則為PPP的具體實(shí)施方式。
從內(nèi)涵而言，特許經(jīng)營(yíng)也是PPP特別是廣義PPP的一種具體模式，主要特點(diǎn)是以使用者付費(fèi)為主，但并不排除政府補(bǔ)貼，特別是運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼。PPP新機(jī)制出臺(tái)后，政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目將全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式。
三、 特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)政策文件及其演變
2002年建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》（建城〔2002〕272號(hào)），首次提出政府特許經(jīng)營(yíng)制度。
2004年，為加快推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化，規(guī)范市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，建設(shè)部頒布并實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（中華人民共和國(guó)建設(shè)部令第126號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）。《辦法》規(guī)定，“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)適用本《辦法》”。這些行業(yè)的特點(diǎn)主要是市場(chǎng)化程度高，經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)，一般可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制得到補(bǔ)償，能夠通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式，達(dá)到投資主體多元化和提高運(yùn)行效率的目的�！掇k法》允許通過(guò)政府授權(quán)的方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，并通過(guò)協(xié)議界定當(dāng)事人雙方的權(quán)利和責(zé)任。該《辦法》是我國(guó)第一部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的規(guī)章，對(duì)于我國(guó)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化具有重要意義和作用。
2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確要求“制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法”、“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。
2015年，國(guó)家發(fā)改委等六部委令25號(hào)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“25號(hào)文”）出臺(tái)并實(shí)施，25號(hào)文明確了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目適用范圍、確定原則、實(shí)施過(guò)程以及項(xiàng)目監(jiān)督管理等內(nèi)容，它是我國(guó)投資領(lǐng)域的重要改革和制度創(chuàng)新。同時(shí)期PPP相關(guān)政策文件陸續(xù)出臺(tái)，為PPP在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣提供政策支持。因此，25號(hào)文在某種程度可以看作是推進(jìn)PPP模式的重要制度設(shè)計(jì)及配套制度。但是在PPP新機(jī)制出臺(tái)之前，PPP的范圍和內(nèi)容更為寬泛，它既包括了特許經(jīng)營(yíng)，同時(shí)又包括了股權(quán)合作以及政府購(gòu)買等多種形式。
與此同時(shí)，其他的相關(guān)法律法規(guī)及政策文件對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施也提出了細(xì)則要求，如《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第613號(hào)）第九條規(guī)定，已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，可以不進(jìn)行招標(biāo)。此項(xiàng)規(guī)定對(duì)PPP及特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中“兩標(biāo)并一標(biāo)”提供了法律依據(jù)。
2021年6月市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門發(fā)布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（國(guó)市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號(hào)），其中第十三條“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)”中明確未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)，不得授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提出了公平公正的要求。
2023年11月發(fā)改委、財(cái)政部發(fā)布《<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)），要求PPP項(xiàng)目全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式。自此，PPP和特許經(jīng)營(yíng)合二為一，即基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是基于使用者付費(fèi)的PPP模式，助推了特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)的新發(fā)展。
2024年，新機(jī)制相關(guān)配套文件陸續(xù)出臺(tái)，進(jìn)一步完善政府和社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)和實(shí)施要求。1月，財(cái)政部印發(fā)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度解釋第7號(hào)》， 對(duì)新機(jī)制下政府和社會(huì)資本合作（PPP）相關(guān)會(huì)計(jì)處理作出了新的解釋；3月，《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫大綱（2024年試行版）>的通知》（發(fā)改辦投資〔2024〕227號(hào)）發(fā)布， PPP特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案有了規(guī)范要求；《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（六部委2024年第17號(hào)令）出臺(tái)，以新機(jī)制為核心，重新修訂和解釋了25號(hào)文； 4月10日，國(guó)家發(fā)展改革委依托全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，正式上線全國(guó)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目信息系統(tǒng)。
四、 特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)淺析
（一） 市場(chǎng)化發(fā)展
1. 市場(chǎng)主導(dǎo)，政府嚴(yán)監(jiān)管
從宏觀政策來(lái)看，我國(guó)十四五發(fā)展規(guī)劃綱要要求著力于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，形成市場(chǎng)主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制；從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)動(dòng)力不足，下行壓力不斷加大，市場(chǎng)化改革仍然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律。此次新機(jī)制要求聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，也表明未來(lái)的PPP項(xiàng)目將更加注重市場(chǎng)化操作，以市場(chǎng)為主導(dǎo)，一方面可以減少對(duì)政府支持的依賴，另一方面推動(dòng)我國(guó)公益性公共服務(wù)事業(yè)的市場(chǎng)化改革。但與此同時(shí)，公益性事業(yè)的特殊性要求政府必須加強(qiáng)監(jiān)管，有為市場(chǎng)離不開有為政府，總體來(lái)說(shuō)，未來(lái)PPP項(xiàng)目的實(shí)施將以為市場(chǎng)為主導(dǎo)，政府在合同履約、市場(chǎng)監(jiān)管等方面發(fā)揮更重要的作用。
2. 民營(yíng)企業(yè)成為特許經(jīng)營(yíng)參與主體
自改革開放以來(lái)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)一直是支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的疲軟，當(dāng)前形勢(shì)下，鼓勵(lì)和激發(fā)民間投資活力是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)有力舉措。此次新機(jī)制對(duì)于支持民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)做出了明確的規(guī)定，制定了支持民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目清單（2023年版本）、重新修訂了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，六部委第17號(hào)令新增了保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的相關(guān)規(guī)定。民營(yíng)企業(yè)成為特許經(jīng)營(yíng)參與主體是未來(lái)市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)的要求。
（二） 透明化管理
從決策過(guò)程來(lái)看，未來(lái)對(duì)PPP特許經(jīng)營(yíng)的審核將更為嚴(yán)格，其合規(guī)性內(nèi)容審核包括：①項(xiàng)目是否有足夠維持自身財(cái)務(wù)能力的使用者付費(fèi)；②采用的合作模式是否合規(guī)；③項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理；④政府采購(gòu)是否公開、程序合法合規(guī)；⑤特許經(jīng)營(yíng)者的選擇是否合格等。根據(jù)新機(jī)制的要求，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任是項(xiàng)目合規(guī)性的核心要求。
從執(zhí)行和監(jiān)管過(guò)程來(lái)看，合規(guī)性內(nèi)容包括立項(xiàng)手續(xù)是否齊全、前期工作完成是否準(zhǔn)備充分、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的簽訂是否合法等；根據(jù)PPP新機(jī)制的要求，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)以及加強(qiáng)常態(tài)化的信息披露機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)通過(guò)全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)定期向社會(huì)公開披露項(xiàng)目相關(guān)信息，在項(xiàng)目準(zhǔn)備實(shí)施階段，應(yīng)及時(shí)公布項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案、采購(gòu)文件、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、采購(gòu)結(jié)果通知等內(nèi)容；項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后應(yīng)定期公布年度財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告、運(yùn)營(yíng)計(jì)劃、年度運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)結(jié)果等項(xiàng)目信息。從總體要求及趨勢(shì)來(lái)看，未來(lái)PPP項(xiàng)目的決策、執(zhí)行和監(jiān)管過(guò)程將更加透明，并且鼓勵(lì)公眾參與，以確保項(xiàng)目的公開、公平、公正以及陽(yáng)光運(yùn)行。
（三） 專業(yè)化運(yùn)營(yíng)
1. 鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新
技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新對(duì)于提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)能力和生產(chǎn)效率具有十分重要的作用，在復(fù)雜的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中，技術(shù)和管理創(chuàng)新有助于企業(yè)獲得更好的發(fā)展空間。PPP新機(jī)制鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，提高投資收益，并且由技術(shù)、管理創(chuàng)新帶來(lái)的額外收益歸特許經(jīng)營(yíng)者所有�；谔卦S經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期限特征，特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)通過(guò)管理、技術(shù)以及運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新提升項(xiàng)目的可持續(xù)盈利能力。
2.對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者運(yùn)營(yíng)能力提出更高的要求
追求短期工程收益、忽視項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)是PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中存在的主要問(wèn)題之一，新機(jī)制出臺(tái)后，再次強(qiáng)調(diào)要“切實(shí)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管”，從長(zhǎng)期來(lái)看，基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)管理能力要求將更高，因此，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，如何兼顧項(xiàng)目的社會(huì)公共效益與項(xiàng)目盈利，提升項(xiàng)目綜合運(yùn)營(yíng)能力是其需要解決的重要問(wèn)題。
3.合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制
對(duì)特許經(jīng)營(yíng)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理控制和合理分擔(dān)是項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施的關(guān)鍵，在新的特許經(jīng)營(yíng)模式下，政府和社會(huì)資本的合作將更加緊密，風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制會(huì)趨于更加完善，特許經(jīng)營(yíng)將通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確合作方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，以確保公平性和有效性，并實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。
綜上，從整體發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施未來(lái)將更趨于市場(chǎng)化、透明化以及專業(yè)化，目前已陸續(xù)出臺(tái)的相關(guān)政策文件為PPP特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，但如同我國(guó)的市場(chǎng)化改革，新的特許經(jīng)營(yíng)良性發(fā)展也不是一蹴而就的，需要市場(chǎng)的不斷檢驗(yàn)和完善，基于目前PPP實(shí)施仍存在諸多難題，PPP特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施者及相關(guān)參與主體仍任重而道遠(yuǎn)。
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