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摘要：接上篇《最新基建投融資政策梳理及項(xiàng)目謀劃建議（一）》，上篇對最新基建投融資政策進(jìn)行了梳理與解讀，本篇主要針對各地在項(xiàng)目謀劃儲備中存在的問題提出相關(guān)建議。

一、 基建項(xiàng)目主要投融資模式

根據(jù)投融資主導(dǎo)方的不同，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資模式主要包括政府主導(dǎo)模式、國企主導(dǎo)模式、多元合作模式、市場主導(dǎo)模式和組合創(chuàng)新模式。

表2：基建項(xiàng)目主要投融資模式

（一） 政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)模式下，基建項(xiàng)目資金來源包括地方財政資金、中央預(yù)算內(nèi)資金、特別國債資金、各類獎補(bǔ)資金、地方政府債券資金等。當(dāng)前地方政府債務(wù)占比高，債務(wù)風(fēng)險高，加杠桿空間有限，而中央政府債務(wù)占比較低且舉債成本更低，預(yù)計未來中央向地方政府轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模會進(jìn)一步擴(kuò)大。地方政府應(yīng)提前謀劃、儲備符合政策條件的項(xiàng)目，積極申請中央預(yù)算內(nèi)投資、國債資金、各類獎補(bǔ)資金、政府專項(xiàng)債資金以及專項(xiàng)借款資金（比如城中村改造專項(xiàng)借款），緩解地方收支矛盾。

（二） 國企主導(dǎo)模式

國企主導(dǎo)模式下，主要依靠地方國企開展市場化融資，包括銀行貸款、債券、信托等債務(wù)融資，股權(quán)合作、上市等股權(quán)融資，以及ABS、REITs等證券化融資。一方面，地方國企要想方設(shè)法化解存量債務(wù)風(fēng)險；另一方面，要加快市場化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的步伐，加強(qiáng)造血功能，提升信用等級及市場化融資能力。

（三） 多元合作模式

在地方政府債務(wù)高企、投融資壓力加大的情況下，各地都在積極推進(jìn)、探索多元合作模式，統(tǒng)籌政府、地方國企、社會資本等各方力量推動項(xiàng)目落地實(shí)施，包括特許經(jīng)營、EOD、投資人+EPC等。PPP新機(jī)制及EOD實(shí)施導(dǎo)則對特許經(jīng)營項(xiàng)目和EOD項(xiàng)目實(shí)施都提出了更高的要求。特許經(jīng)營項(xiàng)目重點(diǎn)在于設(shè)計符合政府要求的政府投入及補(bǔ)貼支持，避免地方政府隱債風(fēng)險，同時要充分考慮PPP新機(jī)制對于民營企業(yè)參與股權(quán)比例的要求。EOD項(xiàng)目關(guān)鍵是合理策劃生態(tài)治理內(nèi)容和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，能有效融合，實(shí)現(xiàn)資金自平衡，同時要做好項(xiàng)目要素保障，確保項(xiàng)目能夠一體化落地實(shí)施。

（四） 市場主導(dǎo)模式

對市場化程度高、收益性好的項(xiàng)目，可以通過招商引資方式完全由市場化主體運(yùn)作。

（五） 組合創(chuàng)新模式

對于綜合開發(fā)項(xiàng)目，比如城市更新、高鐵片區(qū)/新區(qū)開發(fā)等，往往實(shí)施規(guī)模大、周期長、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜，通過單一的投融資模式無法有效解決項(xiàng)目資金來源問題，這是就要統(tǒng)籌考慮各種投融資模式、各類資金的綜合運(yùn)用。在這種情況下，依法合規(guī)構(gòu)建多層次的投融資結(jié)構(gòu)，組合運(yùn)用多種投融資模式，同時建立科學(xué)合理的利益分享機(jī)制是關(guān)鍵。

二、 項(xiàng)目謀劃建議

項(xiàng)目是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“生命線”和“壓艙石”，謀發(fā)展首先要謀項(xiàng)目，抓經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵是抓項(xiàng)目。國家發(fā)改委主任鄭柵潔提出“沒有項(xiàng)目，沒有投資，就沒有未來�！薄皥猿猪�(xiàng)目為王、干字當(dāng)頭，做好盤活存量、引入增量、做大總量、提高質(zhì)量的文章”。

（一） 項(xiàng)目謀劃存的主要問題

提前做好項(xiàng)目謀劃、儲備是爭取各類政策資金，充分利用各類投融資工具的前提和基礎(chǔ)。多數(shù)地方也逐漸認(rèn)識到了項(xiàng)目謀劃儲備的重要性，但是很多地方在謀劃儲備項(xiàng)目中仍存在一系列的問題。

1、對國家政策精神/文件不熟悉、理解不透

項(xiàng)目謀劃儲備應(yīng)緊抓國家政策導(dǎo)向，并且該工作具有較強(qiáng)的動態(tài)性、專業(yè)性等特點(diǎn)，這就要求項(xiàng)目謀劃人員具有較高的專業(yè)能力和學(xué)習(xí)能力，熟悉并能深刻理解國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資金投向要求、各種投融資模式及融資工作。但往往基層項(xiàng)目謀劃人員缺乏專業(yè)知識，并且對國家政策精神/文件不熟悉、理解不透，導(dǎo)致項(xiàng)目謀劃力不從心。

2、單一單體項(xiàng)目為主，缺乏整體統(tǒng)籌謀劃思維

地方在做項(xiàng)目謀劃的時候，主要依靠各個行業(yè)部門根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展需求研究提出，因此單一單體項(xiàng)目居多，跨行業(yè)領(lǐng)域、跨區(qū)域的綜合開發(fā)投資項(xiàng)目謀劃較為困難。另外，對于同一類型的項(xiàng)目，往往會有多種投融資方式或政策資金支持，比如對于城中村改造項(xiàng)目資金來源包括中央預(yù)算內(nèi)投資、政府專項(xiàng)債、專項(xiàng)借款、銀行貸款、城市更新基金、社會資本資金等等；比如固廢處理項(xiàng)目可以納入EOD范疇，可以通過特許經(jīng)營模式實(shí)施，也可以申請專項(xiàng)債資金、中央預(yù)算內(nèi)投資等。因此，在做項(xiàng)目謀劃時需要有整體統(tǒng)籌謀劃的思維，合理安排項(xiàng)目的投融資模式，最大化的利用各種資金政策和融資工具。而實(shí)際謀劃中，各地方往往缺乏整體統(tǒng)籌謀劃思維。

3、項(xiàng)目謀劃與落地脫節(jié)

項(xiàng)目謀劃是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要全面分析項(xiàng)目的政策規(guī)劃符合性、技術(shù)方案可靠性、要素資源可獲得性以及融資可行性等方面。在實(shí)際謀劃過程中，項(xiàng)目單位往往更加關(guān)注政策規(guī)劃、項(xiàng)目本身的建設(shè)方案和技術(shù)方案，而往往忽視要素資源可獲得性及融資可行性，使得項(xiàng)目無法落地實(shí)施。比如在要素保障方面，項(xiàng)目涉及用地用海的，沒有充分征求自然資源等相關(guān)部門意見，充分分析項(xiàng)目用地用海的可獲得性；項(xiàng)目涉及取水調(diào)水、光伏上網(wǎng)指標(biāo)的，沒有充分分析指標(biāo)的可獲得性等。在項(xiàng)目可融資性方面，項(xiàng)目謀劃時忽視或沒有充分論證項(xiàng)目投融資方案、項(xiàng)目建成后的運(yùn)營模式和回報機(jī)制等事關(guān)項(xiàng)目財務(wù)可行性和可融資性的重大事項(xiàng)。

（二） 項(xiàng)目謀劃建議

1、看規(guī)劃、看政策、并結(jié)合地方實(shí)際需求

做好項(xiàng)目謀劃，首先要把準(zhǔn)把牢規(guī)劃和政策方向，加深對政策的理解，提升項(xiàng)目謀劃水平及謀劃質(zhì)量。 項(xiàng)目來源和策劃的方向包括：國家、省、市重大戰(zhàn)略規(guī)劃，比如“十四五規(guī)劃”的專項(xiàng)任務(wù)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、教育強(qiáng)國、體育強(qiáng)國戰(zhàn)略、人口高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、雙碳戰(zhàn)略、數(shù)字化戰(zhàn)略等；政策、財政資金、金融資金重點(diǎn)支持領(lǐng)域，比如中央預(yù)算內(nèi)資金支持領(lǐng)域、專項(xiàng)債支持領(lǐng)域、獎補(bǔ)資金支持方向、特許經(jīng)營/EOD項(xiàng)目支持重點(diǎn)領(lǐng)域，金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)支持項(xiàng)目類型等；當(dāng)?shù)卣�府重點(diǎn)任務(wù)；產(chǎn)業(yè)政策及地方產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢等。

總之要瞄準(zhǔn)國家政策導(dǎo)向和資金投向，并立足于當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，圍繞區(qū)域優(yōu)勢和民生短板，謀劃儲備與國家重大戰(zhàn)略相匹配的項(xiàng)目。具體謀劃項(xiàng)目類型及領(lǐng)域見下圖。

圖3 項(xiàng)目謀劃類型和領(lǐng)域

2、統(tǒng)籌安排投融資模式及項(xiàng)目資金來源

準(zhǔn)確把握政策導(dǎo)向和資金投向，靈活運(yùn)用多種投融資模式及金融政策工具，將符合中央預(yù)算內(nèi)資金、特別國債、地方政府專項(xiàng)債、銀行貸款要求的各類項(xiàng)目資金來源進(jìn)行統(tǒng)籌安排，最大化利用各種資金政策和融資工具。比如對于能夠運(yùn)用多種方式解決資金來源的項(xiàng)目，要做好多手準(zhǔn)備，優(yōu)先申請國債資金、中央預(yù)算內(nèi)資金、獎補(bǔ)資金等不用償還的中央財政資金。對于項(xiàng)目投資規(guī)模大，建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜的項(xiàng)目，要有統(tǒng)籌謀劃的思維，構(gòu)建多層次投融資結(jié)構(gòu)，做好多種投融資模式和項(xiàng)目資金來源的組合使用。

3、做好項(xiàng)目前期工作和要素保障

項(xiàng)目獲取政策資金、申請專項(xiàng)債資金或者政策性銀行貸款資金等支持，項(xiàng)目成熟度是關(guān)鍵的評價指標(biāo)之一。因此，各地在報保障可行性研究論證深入、充分的基礎(chǔ)上，加快項(xiàng)目手續(xù)辦理，取得土地、規(guī)劃、環(huán)評、規(guī)劃許可、施工許可等前期手續(xù)。同時堅持“要素跟著項(xiàng)目走”原則，落實(shí)項(xiàng)目要素保障，對項(xiàng)目內(nèi)容中涉及的規(guī)劃政策、用地用海、資源能源、財政金融等要素開展可獲得性分析，強(qiáng)化項(xiàng)目可落地性。比如項(xiàng)目涉及到集體土地，就要事先對項(xiàng)目涉及土地權(quán)屬、占地面積、土地利用情況、取得土地方式，土地獲取成本以及對集體土地使用權(quán)人土地流轉(zhuǎn)意向等進(jìn)行調(diào)查分析，并采取有效措施，保障項(xiàng)目用地。

4、規(guī)避隱性債務(wù)風(fēng)險

不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，是項(xiàng)目謀劃和投融資策劃的“底線”和“紅線”要求。對于專項(xiàng)債、特許經(jīng)營、EOD等有專門實(shí)施規(guī)范的投融資模式，要準(zhǔn)確把握政策要求，按照政策文件要求規(guī)范實(shí)施。對于當(dāng)前沒有專門規(guī)范性文件予以明確規(guī)定的創(chuàng)新型投融資模式，要準(zhǔn)備把握隱債含義，償債資金來源不能直接或間接來源于地方財政，不得含有地方政府融資擔(dān)保等事項(xiàng)。對這類項(xiàng)目策劃的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入及“一二三產(chǎn)業(yè)”聯(lián)動開發(fā)。