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摘要：固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域已進(jìn)入存量時(shí)代，新階段的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要尋找新的動(dòng)能，本文在國(guó)家關(guān)于盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的政策背景下，就國(guó)有存量資產(chǎn)的現(xiàn)狀與問(wèn)題、盤活國(guó)有存量資產(chǎn)的策略分析等方面進(jìn)行探討，以供地方政府和國(guó)有企業(yè)決策參考。

一、引言

我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)期依賴投資拉動(dòng)，固定資產(chǎn)投資一直占據(jù)重要位置。從大規(guī)模興建基礎(chǔ)設(shè)施，到適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資，再到致力于建設(shè)現(xiàn)代化、高效化的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，目前基礎(chǔ)設(shè)施已進(jìn)入百萬(wàn)億存量時(shí)代，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要素。據(jù)多方機(jī)構(gòu)相關(guān)數(shù)據(jù)，目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)已超100萬(wàn)億（以2019年《中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs創(chuàng)新發(fā)展研究》提出為代表）。國(guó)有存量資產(chǎn)作為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，在過(guò)去長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，一直存在利用效率不高、資產(chǎn)閑置、損失、存量資產(chǎn)無(wú)法變現(xiàn)等問(wèn)題。

2022年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)企業(yè)，通過(guò)推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）健康發(fā)展、規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）、積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)規(guī)范交易、探索促進(jìn)盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合等多種方式，進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資。2022年10月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)資〔2022〕124號(hào)），要求加快推進(jìn)行政事業(yè)單位各類國(guó)有資產(chǎn)盤活利用，通過(guò)自用，共享、調(diào)劑、出租、外置等多種方式，提升資產(chǎn)盤活利用效率。2022年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：“要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制增量、化解存量”，2023年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議依然強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)化解與穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)系，要善于盤活存量資產(chǎn)，抑制增量風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展面臨新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換瓶頸、投資增長(zhǎng)動(dòng)能不足、財(cái)政收支形勢(shì)嚴(yán)峻的壓力下，有效盤活存量資產(chǎn)，促進(jìn)形成與新增投資的良性循環(huán)，已成為當(dāng)下提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率和經(jīng)濟(jì)效益，降低政府和企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要課題。

二、國(guó)有存量資產(chǎn)現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一） 國(guó)有存量資產(chǎn)管理情況

目前我國(guó)國(guó)有存量資產(chǎn)的總量已到達(dá)相當(dāng)規(guī)模，根據(jù)《中共國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，2022年全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額為339.5萬(wàn)億元，占據(jù)了我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模的重要部分。國(guó)有存量資產(chǎn)的構(gòu)成較為復(fù)雜，涵蓋了實(shí)物資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)等多種類型。從資產(chǎn)分布來(lái)看，主要集中在土地、廠房、行政事業(yè)單位用房、文體場(chǎng)館等房產(chǎn)、交通、水利、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保障性租賃住房等基礎(chǔ)設(shè)施，以及工業(yè)、金融等多個(gè)領(lǐng)域。近年來(lái)，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的整體質(zhì)量有所提升，但仍存在部分低效資產(chǎn)、無(wú)效資產(chǎn)；國(guó)有資產(chǎn)的管理和運(yùn)營(yíng)效率也取得了一定成效，但由于管理體制不完善，缺乏有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率低下；再者就是國(guó)有存量資產(chǎn)普遍存在的手續(xù)欠缺導(dǎo)致的賬實(shí)不符、難以評(píng)估等問(wèn)題。

（二） 國(guó)有存量資產(chǎn)盤活情況

《意見(jiàn)》下發(fā)之后，全國(guó)大部分省市均出臺(tái)了針對(duì)本地區(qū)的相關(guān)政策和操作細(xì)則�？傮w來(lái)看具有以下幾大特點(diǎn)：一是盤活資產(chǎn)的主要目的是化解政府和國(guó)企債務(wù)，緩解財(cái)政支出壓力；二是資產(chǎn)范圍、任務(wù)目標(biāo)較為具體細(xì)化和重點(diǎn)突出（如主要集中在閑置土地、老舊廠房和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等）；三是突出PPP（特許經(jīng)營(yíng)）、REITs、資產(chǎn)證券化（ABS）等工具運(yùn)用；四是農(nóng)村集體閑置資產(chǎn)盤活利用成為一項(xiàng)重要工作；五是強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制和試點(diǎn)示范工作；六是更加積極引導(dǎo)社會(huì)資本、多方機(jī)構(gòu)參與盤活工作。

國(guó)家及地方正式提出的國(guó)有存量資產(chǎn)盤活方式眾多，并且仍在不斷創(chuàng)新實(shí)踐中，同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題�？傮w來(lái)看，對(duì)存量資產(chǎn)盤活的意義理解深度不足，簡(jiǎn)單理解為將資產(chǎn)變現(xiàn)或包裝再融資，缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運(yùn)營(yíng)效率提升、完善價(jià)格形成機(jī)制等方面的認(rèn)識(shí)，甚至出現(xiàn)過(guò)度包裝，虛增項(xiàng)目收入，還有可能增加政府隱性債務(wù)。在公募REITs和資產(chǎn)證券化等金融工具應(yīng)用方面，由于其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的質(zhì)量要求較高，目前公募REITs主要集中在一二線城市，聚焦在較為成熟的交通、能源、生態(tài)環(huán)保、倉(cāng)儲(chǔ)物流、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和保障性租賃住房等領(lǐng)域，發(fā)行數(shù)量較少；資產(chǎn)證券化則相對(duì)公募REITs門檻較低，適用范圍更廣，方式更為靈活，將成為接下來(lái)通過(guò)金融工具盤活存量資產(chǎn)的重要突破口。在PPP方面，由于PPP新機(jī)制的出臺(tái)，推動(dòng)PPP進(jìn)入聚焦使用者付費(fèi)類項(xiàng)目并以特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的新時(shí)代，對(duì)于盤活存量資產(chǎn)而言，主要適用于具有長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收益并能覆蓋建設(shè)和投資運(yùn)營(yíng)成本的項(xiàng)目，通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助或政府付費(fèi)方式彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本的項(xiàng)目已受到限制。產(chǎn)權(quán)交易的盤活方式則應(yīng)用較為廣泛，在政策方面，2022年6月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)的《關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》細(xì)化了產(chǎn)權(quán)交易流程；在實(shí)踐方面，跨區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和機(jī)制在加速形成；與此同時(shí)，因歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致的建設(shè)手續(xù)不全、產(chǎn)權(quán)不清等問(wèn)題限制了該方式的推進(jìn)效率。部分地區(qū)還提出了設(shè)立私募股權(quán)基金的盤活方式，如陜西省政府辦公廳發(fā)布的盤活存量資產(chǎn)相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)中明確指出鼓勵(lì)探索以市場(chǎng)化方式設(shè)立盤活存量資產(chǎn)基金，引導(dǎo)更多市場(chǎng)化資金流入存量資產(chǎn)盤活類項(xiàng)目（其中西安市已成立城市更新引導(dǎo)基金）；2023年2月，證監(jiān)會(huì)也啟動(dòng)了不動(dòng)產(chǎn)私募投資基金試點(diǎn)，探索私募基金盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)新渠道。

三、盤活國(guó)有存量資產(chǎn)的策略分析

（一） 準(zhǔn)確把握盤活存量資產(chǎn)的思想原則

盤活存量資產(chǎn)是現(xiàn)階段穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)的重要戰(zhàn)略舉措，地方政府、相關(guān)部門以及社會(huì)各界相關(guān)主體需對(duì)其必要性、方向、路徑、組織和風(fēng)險(xiǎn)等層面形成正確的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)：首先，要明確存量資產(chǎn)盤活是支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提振經(jīng)濟(jì)活力的重要方向，改變以往管理意識(shí)淡薄、管理方法落后、管理水平不高等現(xiàn)象；其次，要做到統(tǒng)籌兼顧和分類管理，綜合考慮資產(chǎn)的真實(shí)現(xiàn)狀、使用價(jià)值、運(yùn)營(yíng)成本和處置收益等多方面因素，突破體制障礙、平衡各方利益、降低落實(shí)阻力，針對(duì)不同類型的存量資產(chǎn)，科學(xué)合理地制定不同的資產(chǎn)盤活方案；最后，要遵循市場(chǎng)規(guī)律，采用市場(chǎng)化手段，充分挖掘投資、開(kāi)發(fā)、融資、資管、設(shè)計(jì)、咨詢等機(jī)構(gòu)和管理團(tuán)隊(duì)，借助市場(chǎng)化力量適時(shí)創(chuàng)新盤活方式，提高存量資產(chǎn)的使用效益。

（二） 分類選擇存量資產(chǎn)盤活的方式

國(guó)有存量資產(chǎn)種類繁多，涉及領(lǐng)域范圍較廣，我們從資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理情況和開(kāi)發(fā)利用價(jià)值出發(fā)，結(jié)合各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出與之匹配適應(yīng)的盤活路徑。對(duì)于權(quán)屬清晰、運(yùn)營(yíng)成熟穩(wěn)定、收益較好的資產(chǎn)（如收費(fèi)公路、港口岸線等交通基礎(chǔ)設(shè)施，保障性租賃住房、污水、供水、供熱等市政設(shè)施，標(biāo)準(zhǔn)化廠房、創(chuàng)業(yè)孵化器等成熟的產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)施，風(fēng)電、光伏、碳匯等能源與生態(tài)環(huán)保資源，數(shù)據(jù)中心、人工智能等新型基礎(chǔ)設(shè)施），進(jìn)行兼并重組、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)，主要通過(guò)REITs、資產(chǎn)證券化、PPP（TOT、ROT、委托運(yùn)營(yíng)等）、EOD等方式進(jìn)行盤活；對(duì)于低效待提升資產(chǎn)（如低效工業(yè)土地、商務(wù)樓宇，老舊倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，閑置碼頭、貨場(chǎng)、工業(yè)廠房、國(guó)有住宅，待開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)性水利設(shè)施），可通過(guò)進(jìn)場(chǎng)交易、改擴(kuò)建、用途改造、技術(shù)升級(jí)、功能再開(kāi)發(fā)、組合開(kāi)發(fā)、整合重組、拓展經(jīng)營(yíng)、提升存量資產(chǎn)價(jià)值品質(zhì)和綜合盈利能力；對(duì)于其他低效待處置資產(chǎn)，可依托兩類公司、金融資產(chǎn)管理公司和產(chǎn)權(quán)交易所，按規(guī)定通過(guò)不良資產(chǎn)收購(gòu)、實(shí)質(zhì)性重組、市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)置換、進(jìn)場(chǎng)交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行市場(chǎng)化盤活。

（三） 積極創(chuàng)造存量資產(chǎn)盤活的條件

國(guó)有存量資產(chǎn)的盤活，需要建議在一定的理論基礎(chǔ)之上，如資產(chǎn)定價(jià)理論、資產(chǎn)評(píng)估理論、公司治理理論和風(fēng)險(xiǎn)管理理論等，這些理論為國(guó)有存量資產(chǎn)的盤活提供了重要的理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)。在實(shí)踐中，圍繞這些理論研究會(huì)發(fā)現(xiàn)盤活存量資產(chǎn)面臨諸多挑戰(zhàn)，如項(xiàng)目手續(xù)不齊全、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰、市場(chǎng)化機(jī)制不健全、法律法規(guī)不完善等。為此，我們應(yīng)采取一系列創(chuàng)新舉措，消除障礙，為存量資產(chǎn)的盤活創(chuàng)造條件。首先，要加強(qiáng)項(xiàng)目管理，完善產(chǎn)權(quán)登記制度，對(duì)前期手續(xù)不齊全或產(chǎn)權(quán)不清晰的，應(yīng)先補(bǔ)辦項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)，依法依規(guī)理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完成產(chǎn)權(quán)界定和登記；其次，要完善價(jià)格決定機(jī)制，提升項(xiàng)目收益水平，為REITs、資產(chǎn)證券化等盤活方式創(chuàng)造條件，通過(guò)深度挖掘經(jīng)營(yíng)價(jià)值、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、打包盤活等方式，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)價(jià)值提升；再次，要建立健全市場(chǎng)化機(jī)制，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作，拓寬民間投資空間，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易所、金融、證券、保險(xiǎn)、資產(chǎn)管理公司、咨詢機(jī)構(gòu)等第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)機(jī)制作用，更好賦能國(guó)有存量資產(chǎn)盤活；最后，需要完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，加大金融、財(cái)稅等支持力度，同時(shí)需規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)作和管理（如規(guī)范實(shí)施PPP新機(jī)制、產(chǎn)權(quán)交易），堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，盤活國(guó)有存量資產(chǎn)對(duì)于優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)配置效率、提升國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益、提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要意義。然而，在盤活國(guó)有存量資產(chǎn)的過(guò)程中仍將面臨更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。為更好地推進(jìn)此項(xiàng)工作，需要加強(qiáng)政策引導(dǎo)和支持，建立健全資產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)市場(chǎng)引導(dǎo)和機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)體制改革創(chuàng)新，為國(guó)有資產(chǎn)的盤活創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境。只有通過(guò)政府、企業(yè)和社會(huì)各方的共同努力，才能更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有存量資產(chǎn)的有效盤活和高效利用，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展提供有力保障。