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摘要：全域土地綜合整治是新時期土地制度創(chuàng)新的重要探索，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、樹立和踐行“山水林田湖草是生命共同體” 理念的重要實踐，本文分析城投企業(yè)在全域土地綜合整治項目實踐中存在的問題，并對城投企業(yè)參與該類項目提出建議。

一、 引言

自黨的十八大以來，以習總書記為核心的黨中央始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，出臺一系列重大方針政策，推動一系列重大改革舉措，取得了階段性的重大成就。但由于我國人多地少的的矛盾仍然突出，建設用地粗放利用暫未改變，守住耕地紅線基礎尚不穩(wěn)固等原因，農(nóng)業(yè)農(nóng)村仍然是我國現(xiàn)代化建設的薄弱環(huán)節(jié)。土地綜合整治是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要引擎，早在2018年，浙江省就提出實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程，其工作任務包括編制村土地利用規(guī)劃、開展農(nóng)用地綜合整治、推進農(nóng)村低效建設用地整治、統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境整治修復等。因浙江省的全域土地綜合整治工作實施后成效明顯，2019年自然資源部發(fā)布《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號，以下簡稱“194號文”），要求在全國范圍內(nèi)實施全域土地綜合整治試點工作，由各個省份進行試點上報。如今四年時間已過，不少地方城投或農(nóng)投公司在個地方政府的領導下參與過全域土地綜合整治項目，在土地整治、土地復耕、生態(tài)修復、山林復種等方面都取得了一定成效，但同樣也存在著一些問題。黨的二十大指出，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村。全域土地綜合整治作為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局、促進資源集約利用的重要抓手，在未來一段時間內(nèi)仍會是各地方全面推進鄉(xiāng)村振興的主要舉措。

二、 全域土地綜合整治的主要形式

根據(jù)自然資源部及全國各省份相關(guān)文件的描述概括，全域土地綜合整治的主要任務包括農(nóng)用地整理、建設用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復、鄉(xiāng)村歷史文化保護。在此基礎之上，自然資源部還發(fā)布《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱》，增加了相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局和引入。

（一）農(nóng)用地整理

即以適應發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和適度規(guī)模經(jīng)營的需要，統(tǒng)籌推進低效林草地和園地整理、農(nóng)田基礎設施建設、現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造等，增加耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)田生態(tài)。具體任務包括高標準農(nóng)田建設、旱改水、坡改梯、耕地質(zhì)量提升、殘次林地和低效園地整理、宜耕未利用地開發(fā)等。新增耕地面積原則上不少于整治區(qū)域內(nèi)原有耕地面積的5%。

（二）建設用地整理

即統(tǒng)籌農(nóng)民住宅建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、基礎設施等各類建設用地，有序開展農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設用地整理，優(yōu)化農(nóng)村建設用地結(jié)構(gòu)布局，提升農(nóng)村建設用地使用效益和集約化水平，支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)融合發(fā)展用地。具體任務包括低效用地改造、增減掛鉤、工礦廢棄地復墾等。

（三）鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復

按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治等，優(yōu)化調(diào)整生態(tài)用地布局，保護和恢復鄉(xiāng)村生態(tài)功能，維護生物多樣性，提高防御自然災害能力，保持鄉(xiāng)村自然景觀和農(nóng)村風貌。具體任務包括山水林田湖草保護修復工程、鄉(xiāng)村國土綠化美化、農(nóng)村人居環(huán)境整治以及地質(zhì)災害防治等。

（四）鄉(xiāng)村歷史文化保護

充分挖掘鄉(xiāng)村自然和文化資源，保持鄉(xiāng)村特有的鄉(xiāng)土文化，注重傳統(tǒng)農(nóng)耕文化傳承，保護歷史文脈。具體任務包括鄉(xiāng)村歷史文化遺跡保護、鄉(xiāng)村文化景觀保護與重塑、鄉(xiāng)村原有風貌保留以及鄉(xiāng)村文化旅游設施建設等。

三、 城投類企業(yè)參與全域土地綜合整治存在的問題

（一） 土地整治范圍集中

山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉。目前城投類企業(yè)參與全域土地綜合整治主要多為高標準農(nóng)田建設、礦山、宅基地復墾等，而對于山、林、湖、草等要素的治理與盤活利用卻甚少。比如近期熱議的鹽堿地治理，中央財經(jīng)委員會第二次會議審議通過《關(guān)于推動鹽堿地綜合利用的指導意見》從高效改良鹽堿地、選育耐鹽堿植物等方面提出具體舉措。再如，林草治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)《林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2025年）》提出到2025年，全國林草產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達9萬億元，比較完備的現(xiàn)代林草產(chǎn)業(yè)體系基本形成，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，并針對經(jīng)濟林、木材加工、種苗花卉、竹、林下經(jīng)濟、生物質(zhì)能源等重點業(yè)態(tài)發(fā)展提出新的要求。

（二）過度依賴指標收益

全域土地綜合整治項目的主要收益為指標交易（增減掛鉤與補充耕地指標）、集體經(jīng)營性建設用地同權(quán)入市和產(chǎn)業(yè)收益組成。據(jù)筆者查閱全國各地區(qū)的土地綜合整治項目可行性研究報告來看，大多數(shù)土地綜合整治項目的收益嚴重依賴城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和補充耕地節(jié)余指標流轉(zhuǎn)收益，而土地綜合整治后的高附加值的產(chǎn)業(yè)導入甚少。指標交易確實可帶來較為可觀的現(xiàn)金流，但指標流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是一種財政轉(zhuǎn)移支付，收益按規(guī)定要先進財政，再由財政返還給投資主體作為成本抵補和債務資金還款來源，且流轉(zhuǎn)收益的分配權(quán)限一般都是在縣級以上政府，如《廣東省墾造水田三年行動方案（2021—2023年）》中提出“市縣墾造形成的水田指標全部歸當?shù)卣�府調(diào)配使用，分配比例由地級以上市政府自行確定，其中縣級政府投資的項目，市、縣兩級分配比例不得高于2:8。省級在省農(nóng)墾區(qū)墾造形成的水田指標由省、市、縣三級按照8:1:1的比例分配。以增減掛鉤和占補平衡指標為主要收益包裝的土地綜合整治項目本質(zhì)上是一種“委托代建”，很容易對城投公司的現(xiàn)金流造成擠壓，甚至涉嫌違規(guī)增加地方政府隱性債務。另一方面，指標交易價格往往采取政府指導價而非市場競價，發(fā)達地區(qū)如江浙指標一畝可達60萬以上，欠發(fā)地區(qū)為20萬以下，但項目實際成本相差卻不大，導致不同地區(qū)項目收益相距甚遠。

（三）資金來源單一

全域土地綜合整治項目的建設資金需求大且集中，資金來源主要依靠財政投入的單一局面尚未改觀。以高標準農(nóng)田建設為例，《全國高標準農(nóng)田建設規(guī)劃 （2021—2030年）》提出，全國高標準農(nóng)田建設畝均投資一般應達到3000元左右，全國各地補貼額度不一，中央+省級財政補貼多為每畝2000元上下。但根據(jù)調(diào)研測算，要建設適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需求的高標準農(nóng)田，平原稻麥輪作區(qū)新建高標準農(nóng)田畝均投資為4000—6000元、提升改造高標準農(nóng)田畝均投資為3500—5000元；平原粳稻區(qū)新建高標準農(nóng)田畝均投資為6500—8000元；平原秈稻區(qū)建設高標準農(nóng)田畝均投資為3200—6400元；丘陵山地秈稻區(qū)建設高標準農(nóng)田畝均投資更是高達8800—15000元。雖然各地都在積極探索多元化籌資機制，但由于嚴格耕地“非糧化”、“非農(nóng)化”管控，參與該類項目的城投公司往往很難保證項目收益，反而會增加債務負擔。

四、 城投類企業(yè)參與全域土地綜合整治建議

（一） 強化產(chǎn)業(yè)導入，探索長期收益機制

各地政府及城投類企業(yè)需要將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為項目收益平衡的支撐點，盡可能的擺脫以指標收益為導向的土地綜合整治。對于參與全域土地綜合整治的城投企業(yè)來說，應加大農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)力度，積極與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)以及具備規(guī)�；�現(xiàn)代化種養(yǎng)殖的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)合作，推廣“公司+合作社+村集體+農(nóng)戶”的土地經(jīng)營模式，以高標準農(nóng)田建設為抓手，發(fā)展“蝦稻共作”、“蛙稻共作”，充分實現(xiàn)整治土地的高產(chǎn)增收；對于著力培育設施蔬菜基地，探索高附加值蔬菜輪作，布局預制菜加工項目；針對坡度較高不適宜種糧的丘陵山地，適度發(fā)展牛羊規(guī)模化養(yǎng)殖，以及獼猴桃、黃桃、藍莓等高附加值水果規(guī)模化種植，探索“牛（羊）—沼—果”生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式。另一方面還需推動集體經(jīng)營性建設用地入市，積極探索農(nóng)產(chǎn)品加工、電子商務、冷鏈物流、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，完善利益鏈。

（二）擴大整治范圍，創(chuàng)新項目收益模式

城投類企業(yè)可以探索將核證自愿減排量（CCER）相關(guān)項目融入全域土地綜合整治。我國現(xiàn)階段碳排放權(quán)交易產(chǎn)品為碳配額（CEA）、核證自愿減排量（CCER）。自2017年3月至今，我國CCER相關(guān)工作暫停已有將近7年時間，可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷綜合利用等項目的溫室氣體減排效果進行量化核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體減排量。理論上光伏發(fā)電、風力發(fā)電、森林林場等能減少二氧化碳排放量的項目，都可依據(jù)一定方法論并經(jīng)國家備案核證機構(gòu)核準后，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體減排量，從而成為CCER的供給方，我國碳市場不斷完善，CCER審批有望在年內(nèi)重啟。城投類企業(yè)可以立足地方林業(yè)資源，布局以CCER為代表的多種林業(yè)碳匯項目，并輔以發(fā)展油茶、菌草、家具建材等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

城投類企業(yè)還可以探索鹽堿地綜合整治，并以此布局耐鹽堿作物種植及海鮮養(yǎng)殖大規(guī)模盤活鹽堿地。我國有約15億畝鹽堿地，其中約5億畝具有開發(fā)利用潛力，如果能喚醒這一沉睡的后備耕地資源，將顯著實現(xiàn)耕地資源擴容、提質(zhì)、增效。早在2017年，中央一號文件就提出推進低洼鹽堿地養(yǎng)殖；2023年中央一號文件提出“持續(xù)推動由主要治理鹽堿地適應作物向更多選育耐鹽堿植物適應鹽堿地轉(zhuǎn)變，做好鹽堿地等耕地后備資源綜合開發(fā)利用試點�！毙陆�多個地區(qū)通過“人工造�！痹诖绮莶簧�的鹽堿地實現(xiàn)海鮮大豐收。

（三）加強與社會資本合作，破解項目資金難題

阻礙社會資本進入土地綜合整治項目的主要問題在于利益分配方式，地方政府除了要統(tǒng)籌各類涉農(nóng)資金參與的同時還要有更好的政策支持，保障社會資本參與方的投資回報。如出臺土地綜合整治的相關(guān)政策，明確土地綜合整治形成的各類指標分配方式，分配要盡可能的向社會資本傾斜，從而引導社會資本通過政府授權(quán)+EPC、PPP等多種模式參與。對于城投公司而言，則要進一步拓展融資渠道，如以全域土地綜合整治的節(jié)余指標、碳匯預期收益權(quán)為抵押物撬動政策性銀行貸款，發(fā)行鄉(xiāng)村振興、碳中和等信用債，為項目實施做足資金保障。